Dobrochna Bach-Golecka, O deficycie transpozycji. Refleksje na temat transpozycji prawa europejskiego w Polsce - Część 3
- Szczegóły
- Kategoria: Polityki publiczne
- Dobrochna Bach-Golecka, O deficycie transpozycji. Refleksje na temat transpozycji prawa europejskiego w Polsce
- Część 1: Prawo europejskie a prawo polskie. Podstawy wzajemnych relacji
- Część 2: Rekomendacje europejskie o transpozycji dyrektyw. Zjawisko deficytu transpozycji
- Część 3: Diagnoza stanu transpozycji prawa europejskiego w Polsce
- Część 4: Podsumowanie - perspektywy zmian
- Wszystkie strony
System rządowej koordynacji polityki europejskiej w Polsce został wypracowany w toku ewolucji, rozpoczętej etapem adaptacji a wieńczonej etapem współuczestnictwa w Unii Europejskiej[52]. Czerpano także z doświadczeń i rozwiązań przyjętych w innych państwach członkowskich. Obecny system mieści się w ramach modelu scentralizowanego, zakładającego interwencyjną rolę premiera w procesie uzgodnień resortowych. Koordynacja odbywa się w toku uzgodnień komitetów i komisji międzyministerialnych, z zapewnieniem strumienia przepływu informacji z administracji rządowej do parlamentu. W każdym urzędzie utworzono struktury i stanowiska do spraw europejskich. Podjęto również decyzję o poszerzeniu kompetencji ministra spraw zagranicznych, w związku z postępującą europeizacją polityki zagranicznej.
Polskie doświadczenia związane z akcesją do Unii Europejskiej wskazują, że proces zmian działania administracji publicznej ma charakter stopniowy i ewolucyjny. W szczególności, istotne jest oddziaływanie kultury politycznej i administracyjnej na rozwiązania funkcjonalno-organizacyjne dotyczące kształtowania polityki europejskiej. W tym kontekście możliwe jest wyodrębnienie zróżnicowanych wizji instytucji publicznych w ramach modelu państwa administracyjnego oraz państwa sieciowego[53]. Model państwa administracyjnego opiera się zasadniczo na strukturach administracyjnych, bezpośrednio zaangażowanych w wykonywanie zadań publicznych. Z kolei model państwa sieciowego w większym stopniu oparty jest na zaangażowaniu organizacji pozarządowych; państwo postrzegane jest jako sieć instytucji, w ramach których administracja stanowi jeden z wielu podmiotów współuczestniczących w realizacji polityk publicznych. Zadania administracji nie mają charakteru wyłącznego, ale dopuszczają partnerów społecznych do współdziałania w kształtowaniu polityk. Zadania publiczne mogą być zatem określane w wykorzystaniu potencjału społecznego, co poszerza spektrum dostępnych rozwiązań stosowanych przez administrację. Oddziaływanie organizacji społecznych może nie ograniczać się do współdziałania z instytucjami na poziomie krajowym, ale może wykraczać poza poziom państwa członkowskiego, do podejmowania dialogu i współpracy z instytucjami Unii[54].
Wydaje się, że w kontekście uwarunkowań polskich postrzeganie roli państwa oraz zadań administracji publicznej zbliżone jest do modelu państwa administracyjnego, a nie modelu państwa sieciowego. Świadczą o tym takie czynniki, jak niechęć do aktywnego uczestnictwa w życiu politycznym, dystans oraz nadmierny krytycyzm w odniesieniu do instytucji państwa, brak odpowiednio wykształconych mechanizmów dialogu społecznego. Mankamenty modelu państwa administracyjnego widoczne są w kontekście europejskim jako nieumiejętność włączenia się urzędników w struktury sieciowe polityk europejskich czy nawiązania skutecznej współpracy z organizacjami społecznymi w ramach instytucji europejskich.
W świetle powyższych uwag należałoby analizować dane zebrane w ramach raportów dotyczących tabel rynku wewnętrznego. Wydaje się, że w oparciu o nie możliwe jest dokonanie diagnozy stanu transpozycji prawa europejskiego w Polsce. W odniesieniu do średnich danych z Unii Europejskiej 27 państw widoczna ewolucja poziomu wskaźników deficytu transpozycji (por. tabela niżej) dotyczy zmniejszania się wysokości wskaźnika (od poziomu 1,2% w 2007 r. do obecnego poziomu 0,6%). Bardziej wyraźny trend można zaobserwować w odniesieniu do wskaźników deficytu transpozycji w Czechach: z wysokiego poziomu ok. 2% w latach 2007-2011 do radykalnie niskiego poziomu 0,6-0,2% w roku 2012. Poziom wskaźnika deficytu w odniesieniu do Polski sytuował się na w miarę stabilnym poziomie w granicach 1,7-2,1%.
|
11.2007 |
5.2008 |
11.2008 |
5.2009 |
11.2009 |
5.2010 |
11.2010 |
5.20011 |
11.2011 |
5.2012 |
11.20012 |
Polska |
1,7 |
1,8 |
2,0 |
2,1 |
1,4 |
1,8 |
1,7 |
1,7 |
2,1 |
2,1 |
1,8 |
Czechy |
3,4 |
2,5 |
1,4 |
1,9 |
1,2 |
1,5 |
1,2 |
2,0 |
1,9 |
0,6 |
0,2 |
UE |
1,2 |
1,0 |
1,0 |
1,0 |
0,7 |
0,9 |
0,9 |
1,2 |
1,2 |
0,9 |
0,6 |
Tabela 1. Deficyt transpozycji w Polsce, Czechach i w Unii Europejskiej (Europa 27).
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Tabel rynku wewnętrznego.
Zobowiązania ciążące na państwach członkowskich w kontekście implementacji dyrektyw zostały sprecyzowane w orzecznictwie TSUE. Przykładowo, Trybunał podkreślił konieczność stosowania przez państwa członkowskie środków legislacyjnych[55]. Państwa członkowskie nie mogą osiągnąć zgodności prawa krajowego z prawem unijnym poprzez zastosowanie nieformalnych lub nielegislacyjnych środków (np. środków administracyjnych). Stanowisko swoje Trybunał motywował wymogami płynącymi z zasady pewności prawa. Państwa członkowskie muszą zapewnić terminowość i kompletność transpozycji. Przyjęte środki krajowe muszą obowiązywać na całości terytorium państwa, a nie w odniesieniu do pewnych jego regionów. Zgodność z wymogami dyrektywy mierzy się nie tylko przez przyjęte środki legislacyjne, ale także odpowiednią praktykę organów stosujących prawo europejskie[56].
Zasadnicze podstawy prawne dla obecnie obowiązującego w Polsce systemu transpozycji prawa europejskiego stanowią postanowienia ustawy z 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich (KSE)[57]. Proces legislacyjny mający na celu transpozycję aktów unijnych prowadzony jest na podstawie postanowień Regulaminu pracy Rady Ministrów (RM)[58], jednak zawiera dodatkowe elementy uzasadnione specyfiką tego procesu. Transpozycja prawa europejskiego dokonywana jest przy wykorzystaniu systemu e-step – Elektronicznego Systemu Transpozycji Prawa Europejskiego[59]. Baza danych służy z jednej strony umożliwieniu stałego i precyzyjnego monitoringu procesu implementacji oraz po drugie, zapewnieniu informacji o transpozycji prawa unijnego, zawierając dane o nazwie aktu prawnego Unii, terminie wdrożenia wynikającym z prawa unijnego, tabeli korelacji (zbieżności) umożliwiającej zestawienie przepisów aktu prawa UE z przepisami prawa krajowego, informację o tzw. ministerstwie wiodącym, odpowiedzialnym za wdrożenie danego aktu prawa UE oraz nazwę aktu prawa krajowego implementującego regulacje europejskie. Dostęp do bazy danych jest ogólnie dostępny za pomocą strony internetowej oraz zastrzeżony dla urzędników administracji publicznej (dostęp za pomocą hasła), dla umożliwienia tej grupie adresatów dokonywania operacji w systemie. W tym kontekście skuteczność funkcjonowania systemu e-step jest uzależniona od bieżącego uzupełniania danych o implementacji dokonywanej przez właściwe organy administracji rządowej.
Procedura transpozycji aktów prawnych UE jest związana z bieżącym monitorowaniem publikacji w Dzienniku Urzędowym UE (Dz.U. UE)[60]. Krajowy Koordynator Transpozycji Dyrektyw (KKTD), którym z urzędu jest Sekretarz KSE, zobowiązany jest w terminie 7 dni od daty publikacji aktu w Dz.U. UE do umieszczenia w systemie e-step danych dotyczących aktu prawnego, terminu transpozycji oraz ministerstwa wiodącego. Ministerstwo wiodące w terminie 30 dni akceptuje lub odrzuca swoją właściwość; a w przypadku akceptacji właściwości, w ciągu kolejnych 30 dni decyduje o konieczności lub braku konieczności działań transpozycyjnych.
Ministerstwo wiodące określa zakres transpozycji, wskazując listę aktów prawnych wymagających nowelizacji lub przyjęcia jako nowych aktów prawnych wdrażających, oraz przygotowuje tabele zbieżności. Dodatkowo, ministerstwo określa harmonogram prac legislacyjnych, w którym wskazuje termin transpozycji wynikający z dyrektywy, termin przyjęcia projektu aktu prawnego przez KSE, Radę Ministrów (zgodnie z terminarzem Planu pracy RM) oraz Sejm. Akt wdrażający dyrektywę powinien być zawarty w jednym projekcie[61]. W przypadku projektu ustawy, powinien on zawierać – w razie potrzeby – projekty aktów wykonawczych, których data wejścia w życie nie może być późniejsza niż termin wdrożenia dyrektyw. Zakończenie transpozycji dyrektywy następuje po notyfikacji krajowych aktów prawnych w Bazie Notyfikacji Krajowych Środków Wykonawczych (BNKSW).
Dokonując podsumowania i ewaluacji procedury transpozycji dyrektyw w polskim systemie prawnych należy wskazać na jej znaczny formalizm oraz reaktywny charakter. Przykładowo, wydaje się, że termin 7 dni od daty publikacji aktu prawnego w Dz.U. UE jest dość późnym momentem dotyczącym wyznaczenia podmiotu odpowiedzialnego za transpozycję (ministerstwa wiodącego). Decyzja ta powinna zostać podjęta na etapie wcześniejszym, podczas negocjowania aktu prawnego na forum Unii. Zalecenia Unii odnoszą się do zapewnienia wczesnego przygotowania stanowiska negocjacyjnego (krajowych ocen skutków regulacji) oraz zachowania ciągłości, także w wymiarze personalnym, między instytucjami zaangażowanymi w proces negocjacji, transpozycji i egzekwowania dyrektyw. W tym kontekście spory o właściwość, o ile mogą mieć miejsce, powinny być rozstrzygane na wcześniejszym etapie procedury transpozycji.
Regulacje krajowe przyznające potencjalnemu ministerstwu wiodącemu uprawnienie do badania swojej właściwości, wyrażania na nią zgody lub odrzucania właściwości w terminie 30 dni od wprowadzenia dyrektywy do systemu e-step, są rozwiązaniem nieefektywnym. Wydaje się, że może ono powodować nadmierne opóźnienia w procesie implementacji dyrektyw; może także prowadzić do sporów kompetencyjnych między ministerstwami, o to, które z nich ma zostać ministerstwem wiodącym. W przypadku bowiem, gdy wskazane ministerstwo wiodące odrzuca swoją właściwość, jest zobowiązane do uzasadnienia swojej decyzji i zaproponowania innego ministerstwa wiodącego, które także może swoją właściwość odrzucić, etc. Podobne kompetencje przyznane są ministerstwom współpracującym (termin na podjęcie decyzji jest jednak skrócony do 14 dni). Spory kompetencyjne, jak również wątpliwości i różnice zdań dotyczące konieczności, zakresu i harmonogramu rozstrzyga KSE. W ten sposób pierwsze miesiące od momentu publikacji dyrektywy mogą być zmarnotrawione na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za transpozycję, zamiast wykorzystane na podejmowanie decyzji związanych bezpośrednio z procesem transpozycyjnym.
Komitet do Spraw Europejskich stanowi organ administracji rządowej, w skład którego wchodzą ministrowie (na szczeblu sekretarza stanu lub podsekretarza stanu), Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz – jako przewodniczący – minister spraw zagranicznych. Prezes Rady Ministrów może brać udział w pracach Komitetu; w takim przypadku przewodniczy posiedzeniu. Pozytywnie należy ocenić unormowanie, zgodnie z którym w pracach KSE mogą uczestniczyć zaproszeni przez przewodniczącego przedstawiciele organów administracji rządowej oraz inne zaproszone osoby, bez prawa udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć. Kompetencje pomocnicze przypisane są do funkcji sekretarza Komitetu, który jest powoływany przez Przewodniczącego KSE spośród członków korpusu służby cywilnej, zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra spraw zagranicznych.
Komitet można określić jako organ pomocniczy Rady Ministrów, który może być upoważniony przez RM m.in. do rozpatrywania i rozstrzygania w zakresie dokumentów związanych z koordynacją wdrażania prawa unijnego do polskiego systemu prawa. Rozstrzygnięcia Komitetu zapadają w drodze uzgodnienia; w przypadku braku osiągnięcia uzgodnienia, sporządzany jest protokół rozbieżności, który podlega następnie rozpatrzeniu przez Radę Ministrów. W niektórych przypadkach rozstrzygnięcia KSE stają się rozstrzygnięciami Rady Ministrów. Dodatkowym instrumentem kontroli RM nad pracami KSE jest kompetencja RM do zatwierdzania rocznego planu pracy KSE oraz rozpatrywania półrocznych sprawozdań z realizacji planu. Projekt planu pracy KSE jest opracowywany w szczególności na podstawie harmonogramów prac instytucji UE, planów pracy rządu, zgłoszeń organów wnioskujących oraz Przewodniczącego Komitetu.
Nadmierny formalizm unormowań dotyczących funkcjonowania KSE jest widoczny w ramach niektórych postanowień regulaminu KSE. Przykładowo, § 2.1 Regulaminu stanowi, że: „Udział członków Komitetu w posiedzeniach Komitetu jest obowiązkowy.”; podkreśla konieczność zachowania formy pisemnej w odniesieniu do wskazania sekretarza lub podsekretarza stanu upoważnionego do zastępstwa członka Komitetu[62].
Regulamin KSE określa terminy przeznaczone na przekazanie projektów dokumentów członkom Komitetu; w odniesieniu do projektów aktów prawnych dostosowujących polskie prawo do prawa unijnego terminy są wydłużone, z określeniem minimalnej liczby 5 dni i bez możliwości skrócenia terminu w szczególnie uzasadnionych przypadkach (§ 10). Dodatkowo, szczególne wymogi są związane z koniecznością zachowania wymogów formalnych w zakresie dołączenia informacji o wynikach uzgodnień międzyresortowych, w tym ustosunkowania się organu wnioskującego do zgłoszonych uwag oraz ewentualnego protokołu rozbieżnych stanowisk w przypadku nieuwzględnienia bądź nieuzgodnienia uwag zgłoszonych w toku międzyministerialnej konferencji uzgodnieniowej (§ 11.1).
Regulamin KSE zawiera (§ 24) wskazanie o możliwości rozpatrzenia, rozstrzygnięcia lub uzgodnienia projektu dokumentu w drodze korespondencyjnej (tryb obiegowy). Termin na rozpatrzenie projektu nie może być w tym przypadku krótszy niż 1 dzień, jednak może być on skrócony w przypadku, gdy projekt dokumentu wymaga niezwłocznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia lub uzgodnienia, w szczególności ze względu na terminy wynikające z uczestnictwa Polski w systemie instytucjonalnym UE.
Przedstawione powyżej rozwiązania dotyczące struktur administracji rządowej odpowiedzialnych za sprawy europejskie wymykają się jednoznacznej ocenie. Niekiedy wskazuje się na kierunek zmian instytucjonalnych w Polsce związanych z procesem transpozycji ustawodawstwa europejskiego, który prowadzi do wzmocnienia roli i znaczenia urzędników kosztem otoczenia politycznego[63]. Przekazanie władztwa decyzyjnego na poziom służby cywilnej jest także związane z uprawnieniami koordynacyjnymi w zakresie stanowienia prawa na poziomie centralnych organów władzy wykonawczej. Stopniowo administracja rządowa stara się przejmować wzorce instytucjonalne proponowane przez Komisję Europejską. Inne opinie o systemie rządowej koordynacji europejskiej wskazują na nadmierny formalizm uzgodnień oraz brak przejrzystości i otwartości w dzieleniu się informacjami między uczestnikami koordynacji[64]. Wśród postulatów zmian wskazuje się na takie działania, jak: uproszczenie procedur zatwierdzania dokumentów, wzmocnienie zaplecza eksperckiego dla grup roboczych Rady Unii Europejskiej, usprawnienie przepływu informacji między osobami pełniącymi funkcje koordynacyjne w ministerstwach, szczególnie w kontekście przepływu korespondencji w wersji elektronicznej.
W odniesieniu do wzajemnych relacji administracji rządowej oraz parlamentu krajowego w kontekście stanowienia prawa polskiego wykonującego prawo unijne należy podkreślić określony ustawowo obowiązek współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem[65]. Unormowania systemowe określają zasady tej współpracy w zakresie: stanowienia prawa europejskiego; wnoszenia przez parlament skarg do Trybunału Sprawiedliwości UE; tworzenia prawa polskiego wykonującego prawo europejskie; opiniowania kandydatów na niektóre stanowiska w UE oraz współpracy w związku ze sprawowaniem przez przedstawicieli Rady Ministrów prezydencji składów Rady. Rada Ministrów jest zobowiązana do przedstawiania Sejmowi i Senatowi informacji o udziale Polski w pracach UE, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy; dodatkowo na żądanie Sejmu lub Senatu RM jest zobowiązana do przedstawiania informacji zindywidualizowanej, dotyczącej konkretnej sprawy związanej z polskim członkostwem w UE.
W kontekście procedury implementacyjnej aktów prawa europejskiego do krajowego porządku prawnego, unormowania powyższej ustawy o współpracy RM z Sejmem i Senatem są stosunkowo skromne, ograniczając się do regulacji w ramach jednego artykułu. Art. 18 stanowi o terminach wniesienia projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej, nie później niż na 3 miesiące przed upływem terminu wykonania wynikającego z prawa europejskiego. W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin ten może nie być zachowany. Dodatkowo, Rada Ministrów jest zobowiązana do przedstawiania parlamentowi, nie rzadziej niż raz na 6 miesięcy, informacji o pracach legislacyjnych związanych z wykonywaniem aktów prawa europejskiego, których termin wykonania upłynął lub upływa w ciągu 3 miesięcy od dnia przedstawienia informacji.
Ciekawym studium przypadku ilustrującym systemowe opóźnienia w procesie transpozycji dyrektyw w Polsce mogą być unormowania europejskie dotyczące dziedziny klimatyczno-energetycznej[66]. Dyrektywy te obejmują regulacje tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego oraz unormowania dotyczące efektywności energetycznej, emisji przemysłowych, jakości powietrza oraz ocen oddziaływania na środowisko. Wdrożenie tych unormowań ma przyczynić się do poprawy stanu ochrony środowiska, poprzez zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych[67].
Przykładowo, celem dyrektywy 2009/29/WE[68] jest dążenie do redukcji emisji gazów cieplarnianych w Unii o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z lat 1990 r. Cel ten ma obowiązywać do 2020 r. w połączeniu z zobowiązaniem Unii do zmniejszenia zużycia energii o 20% oraz wypracowania 20% udziału odnawialnych źródeł energii. Dodatkowe zobowiązanie Unii do dalszej redukcji gazów, w wysokości przekraczającej 20%, ma nastąpić po zatwierdzeniu międzynarodowego porozumienia w sprawie zmian klimatu. Porozumienie takie nie zostało jeszcze zawarte, w szczególności nie udało się go osiągnąć podczas Szczytu Klimatycznego w Warszawie w listopadzie 2013 r.
Dyrektywa 2009/29/WE jako termin transpozycji wskazała dzień 31 grudnia 2012 r. Polska, w celu wykonania dyrektywy, przyjęła ustawę z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych[69]. Wydawać by się mogło, że ustawa dokonuje pełnej transpozycji dyrektywy 2009/29/WE do prawa polskiego. Szczegółowa analiza przepisów ustawy wskazuje jednak, że transpozycja dyrektywy została dokonana jedynie częściowo, gdyż do prawa krajowego dokonano transpozycji wybranych elementów dyrektywy, które umożliwiały rządowi polskiemu dokonanie notyfikacji wniosku do Komisji Europejskiej w zakresie wyjątku od zasady sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych na aukcji. W marcu 2012 r. zostały przyjęte założenia do projektu ustawy dokonującej transpozycji dyrektywy 2009/29/WE. Projektowana regulacja ma dotyczyć funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie rozliczeniowym 2013-2020. Nowe rozwiązania mają polegać m.in. na odejściu od darmowych przydziałów uprawnień do emisji. Uprawnienia do emisji gazów cieplarnianych mają być kupowane na aukcji uprawnień do emisji. Dodatkowo, projekt ustawy powinien zawierać także projekt rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzenia aukcji uprawnień do emisji.
Ze względu na brak ukończenia prac legislacyjnych zmierzających do pełnej transpozycji dyrektywy Komisja Europejska wszczęła postępowanie w celu zapewnienia zgodności prawa krajowego z prawem UE, na podstawie art. 258 TfUE (nr naruszenia wg ewidencji KE: 2010/0166). We wrześniu 2013 r. Komisja oficjalnie wezwała Polskę do zgłoszenia transpozycji dyrektywy. Wezwanie to zostało przedstawione w formie tzw. uzasadnionej opinii, stanowiącej drugi etap postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Tym samym zakończył się etap nieformalnych konsultacji z państwem członkowskim, a rozpoczęła faza przedsądowa, poprzedzająca skierowanie skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Komisję.