Ondřej Krutílek, Prohlubovat evropskou integraci je fatální chyba

• 

Podrobnosti

Kategorie: Polsko a Česko v EU

http://www.revuepolitika.cz/clanky/1530/prohlubovat-evropskou-integraci-je-fatalni-chyba

 

Paweł Ukielski má pravdu v tom, že Polsko a Česko v EU prokazují největší ambice odlišit se od ostatních tzv. nových členských států a že je více spojuje, než dělí (i když strategickým partnerstvím bych spolupráci obou zemí nenazval, neboť jde přece jen o státy odlišné „váhové kategorie" a existující vazby např. v Evropském parlamentu, včetně jejich konkrétních výstupů, to spíše potvrzují, než vyvracejí). Souhlas lze vyslovit i s naprostou většinou konkrétních položek, jež Ukielski zmiňuje coby potenciálně společné česko-polské zájmy: 1. boj proti protekcionismu a hospodářské unifikaci typu společné měny euro, tedy proti takovým změnám, které si přímo nevynucují principy tržní ekonomiky; 2. požadavek zajištění vnitřní a vnější (energetické) bezpečnosti; 3. požadavek zachování unijní politiky „otevřených dveří" vůči potenciálním novým členským státům. Ne zcela pochopitelnou výjimku představuje jen Ukielského podpora „hlubší evropské integraci v otázkách obrany". Obranná politika vždy patřila mezi otázky, jimž by se měla EU věnovat až po skutečném rozvinutí společné zahraniční a bezpečnostní politiky, nehledě na to, že je nanejvýš sporné, zda by se pak takový druh spolupráce nedostal do nevyhnutelného konfliktu s NATO a potažmo transatlantickými vazbami Polska i Česka. Otázkou je také to, zda by unijní státy byly s to participovat na společné evropské obraně výrazně jinak než v rámci NATO, tj. zda by na ni například přispívaly výrazně větším objemem prostředků.

V čem se Ukielski mýlí?

Důvodem, proč je Ukielského podpora „pokroku v mezích zákona" mylná, je fakt, že na prohlubování evropské integrace pohlíží primárně optikou členských států a až na jednu výjimku (pasáže, v nichž se věnuje otázce rozšiřování Unie) nebere v potaz tendence a trendy na úrovni samotné EU. Pokud by jim totiž věnoval náležitou pozornost, muselo by být jeho hodnocení situace výrazně skeptičtější.

Bylo-li kdy možné EU, respektive jednotlivá společenství (ESUO, Euratom a EHS), považovat za standardní mezinárodní organizaci určenou striktně k plnění úkolů svých členských států, pak tato představa vzala definitivně za své nejpozději s přijetím Maastrichtské smlouvy. Tehdy byly položeny základy dnešní Unie, která už zdaleka nezahrnuje pouze agendu jednotného vnitřního trhu, ale týká se i otázek justice, vnitřních záležitostí či zahraniční, bezpečnostní a (potenciálně) obranné politiky. Maastrichtská Smlouva o EU rovněž poskytla právní bázi pro pozdější prudký rozvoj měnové integrace, završený zavedením hotovostního eura v roce 2002.

Mezitím se intenzivně proměňovalo jak evropské „hřiště", tak i hráči (aktéři), kteří se na něm pohybují (zejména pokud jde o jejich počet; od roku 1992, kdy byl podepsán „Maastricht", je jich v EU namísto 12 hned 27). Tak se součástí eurospeaku staly pojmy jako „Amsterodam" (Amsterodamská smlouva z roku 1997 pokoušející se alespoň formálně zmírnit předchozí integrační skok z Maastrichtu), „Nice" (Smlouva z Nice z roku 2001 mající připravit EU na masivní rozšíření o deset, resp. dvanáct nových členů), „evropská ústava" (Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu z roku 2004 cílící údajně jen na zjednodušení dosavadní sumy tzv. ústavního práva EU, byla ale zamítnuta v referendech ve Francii a Nizozemsku v roce 2005), „Lisabon" (Lisabonská smlouva z roku 2007, fakticky euroústava zbavená nejkřiklavějších federalistických symbolů) nebo „nové členské státy" (země, o něž se EU rozšířila od roku 2004 včetně, tedy i Česká republika a Polsko).

Každý z uvedených termínů by byl minimálně na rozsáhlou esej, jejich zevrubná analýza ale není v tuto chvíli podstatná. Důležitější je, jaké měl shora naznačený vývoj parametry, k čemu vedl a jak ovlivnil uvažování nejen o EU, ale o projektu evropské integrace jako celku.

Dvě změny

Při nezbytné míře generalizace lze říci, že za posledních dvacet let se změnily především dvě věci. Zaprvé, EU se z víceméně subalterní pozice mezinárodní organizace v rukách členských států stala do značné míry svébytnou entitou disponující vůči svým členům celou řadou „obranných" mechanismů. Zadruhé, vývoj evropské integrace, včetně většiny (legislativních) procesů v EU, se výrazně urychlil.

První z trendů odkazuje na klasický problém vztahu agent-principál: zatímco dříve bylo Evropské společenství tím, kdo je (svým členskými státy) „úkolován", v dnešní EU je tomu nezřídka právě naopak. Samozřejmě, že z toho nelze vinit pouze a jen EU. Naopak, sama od sebe by se z řetězu neutrhla. Na druhou stranu ale není nepostřehnutelné, že její instituce - s Evropským parlamentem v čele - jsou si nového aranžmá více než dobře vědomy a učí se jej využívat ve svůj prospěch. Příkladem budiž při všech (ne)vhodných příležitostech artikulovaný požadavek většiny europoslanců na adekvátní začlenění hlasu jejich instituce do debat o hledání nových příjmových zdrojů unijního rozpočtu (přeloženo: do debat o zavedení unijních daní). V obecnější rovině lze popsanou změnu pozorovat například na vymezení kompetencí EU v Lisabonské smlouvě. Výlučných pravomocí EU příliš nemá, podíváte-li se ale na definici pravomocí, jež by měla Unie s členskými státy sdílet (článek 2 odst. 2 Smlouvy o fungování EU), pochopíte, že pes je zakopán právě zde: „Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat." Průzračnější důkaz, že z agenta (EU) se stal principál a z principála (členských států) agent, neexistuje. Ostatně otázky spjaté s vnitřním trhem, jež by z definice měly patřit mezi výlučné pravomoci Unie - a každý student evropských studií neznalý „Lisabonu" by je tam zařadil -, spadají právě do kategorie kompetencí sdílených.

Pokud jde o akceleraci vývoje evropské integrace, je patrná jak na úrovni smluvního („ústavního") práva EU, tak na poli aktivit jednotlivých institucí Unie, zejména v Komisi, Radě a Evropském parlamentu. Z pohledu na výše uvedený výčet smluvních revizí vyplývá, že zlom opět nastal s maastrichtskou Smlouvou o EU z února 1992, jež vstoupila v platnost v listopadu 1993. Do té doby byly změny zakládacích smluv relativně řídké a především „funkční": zpravidla legalizovaly úzus, který se ve Společenství do té doby rozvinul. Revize „Maastrichtu" ovšem započala fakticky již v polovině roku 1995, tedy rok a půl poté, co se mohla smlouva začít reálně uplatňovat. Komise tehdy uveřejnila zprávu o jejím fungování, jež stála na počátku cesty k Amsterodamské smlouvě, která byla přijata v říjnu 1997 a začala platit v květnu 1999, aby ji již v únoru 2001, ani ne dva roky poté, nahradila Smlouva z Nice. Když přitom „Nice" v únoru 2003 vstupovala v platnost, už celý rok probíhala diskuse o tzv. evropské ústavě, jež nakonec byla podepsána v říjnu 2004. Pokud by nebyla v květnu a červnu 2005 ve Francii a v Nizozemsku odmítnuta, platila by od ledna 2007. Tak došlo ke „zpoždění" a nový dokument - Lisabonská smlouva - unijní primární právo pozměnil až v prosinci 2007, resp. 2009, kdy vstoupil v platnost. A od té doby byly předloženy již dva návrhy na jeho revizi: první se týká doplňovacích voleb do Evropského parlamentu do roku 2014, druhý potenciálního vytvoření Evropského mechanismu stability (ESM).

Na poli sekundárního práva tvoří pandán k uvedenému vývoji (například) v poslední době velmi akcentovaná reakce EU na hospodářskou, později finanční a dnes dluhovou krizi. Počínaje pádem banky Lehman Brothers v září 2008, tedy během tří let, předložila Evropská komise - vedle desítek nelegislativních návrhů a legislativních návrhů v jiných oblastech - celkem 62 textů o 2 383 stranách, jejichž výsledkem měly být právně závazné normy (nařízení, směrnice, rozhodnutí). V 48 případech takové texty již skutečně vznikly, přičemž takřka dvě třetiny z těch, jimiž se vůbec mohly relevantní instituce - Rada a Evropský parlament - zabývat (zbytek byl přijat na základě zmocnění pouze Komisí), legislativou pokrývají nové, dříve neregulované oblasti.¹ Jen pro zajímavost: od vstupu Česka a Polska do EU (v období od 1. května 2004 do 5. září 2011) bylo na úrovni unijních institucí sumárně přijato bezprecedentních 4 527 nařízení, 686 směrnic a 6 617 rozhodnutí.

Proč je prohlubování EU (dnes) špatně?

Aby mi bylo rozuměno: nejsem proti prohlubování evropské integrace, ale proti způsobu, jakým je celý projekt od „Maastrichtu" realizován. Právě to jsem chtěl výše uvedenými příklady doložit. Jsem s to si představit, že někdy v budoucnu nastane chvíle, kdy se EU skutečně promění v entitu podobnou kupříkladu federaci. Aby k takové situaci ale došlo, je nezbytné namísto plynu spíše šlápnout na brzdu, jakkoli nepopulární tento názor v Bruselu - a v řadě dalších hlavních měst v Evropě - je.

Vycházím z elementárního předpokladu, že pokud má mít evropská integrace smysl (a budoucnost), musí veškeré změny respektovat její recipienty - jak fyzické a právnické osoby usazené v jednotlivých členských státech, tak (v neposlední řadě) i členské státy samotné. Prohlubování evropské integrace musí být skutečně legitimní, musí být náležitě oddiskutováno, musí se primárně týkat tzv. přeshraničních otázek, a má-li nabývat legislativní podoby - lhostejno zda na úrovni primárního nebo sekundárního práva EU -, vždy se tak musí dít s respektem k časové i obsahové dimenzi řešeného problému. Rozhodně je lepší naprostou většinu změn „tesat do kamene" až ex post (tedy poté, co se neformálně zažily; příkladem za všechny budiž kupříkladu Jednotný evropský akt) než předpokládat, že k „zázračnému" spuštění změn ve společnosti postačí přijmout jakoukolilegislativu. Řečeno politologickou hantýrkou, je třeba respektovat principy politického cyklu a dobrého vládnutí (good governance). Obšírně (ovšem skvěle!) o tom píše například Petr Fiala v knize Evropský mezičas. Nové otázky evropské integrace (Barrister & Principal, 2010).

Současná EU se bohužel řídí přesně opačnými zásadami. Jedná zbrkle, kvalitě nadřazuje kvantitu, prakticky není politiky, jež by byla těchto tendencí ušetřena. Navrhovaným řešením je takřka bez výjimky „více Evropy", ať už to znamená cokoli. Přesně podle otřepaného hesla, že evropská integrace je jako jízda na kole: pokud se nešlape (kupředu), člověk spadne. Proto se do většiny nařízení a směrnic vkládá tzv. revizní klauzule mající Komisi zavázat, aby přijatou normu po určité době „automaticky" novelizovala, proto zakládací smlouvy po nesčetných revizích obsahují tolik možností, jak je znovu (snadno) pozměnit...

Ano, přiznávám, že pro „evropské elity" je (bez ohledu na jejich kvalitu) objektivně obtížné nevyužívat všech formálních i neformálních možností, které jim EU spolu se svými institucemi nabízí, když už je jednou mají k dispozici a dávají jim prostor k tomu, aby bez větších překážek činily (například) z partikulárních problémů členských států problémy evropské (a případně se tak - paradoxně - zapsaly i do historie). Za určitých, jasně vymezených okolností lze souhlasit s tím, že s ohledem na posuny v globální ekonomice, resp. růst tzv. nových mocností (mj. Čína, Indie), mohou mít „evropskounijní" řešení svůj nezpochybnitelný smysl. Nikdy by se tak ale nemělo dít fakticky na úkor těch, v jejichž jménu jsou tato řešení přijímána.

EU se (svým) občanům nepřiblíží tím, že je bude na každém kroku kontrolovat, co a jak dělají, co konzumují či jak hlasitě poslouchají MP3 přehrávač (ano, i tomu je na úrovni EUvěnována pozornost). Stejně tak firmy (a malé a střední podniky, jichž je v EU 99 %, zvlášť) jen stěží ocení, pokud jim budou z Bruselu každý týden chodit zprávy o dalších iritujících regulacích, nota bene když na těch předchozích sotva stihl zaschnout inkoust. A to nezmiňuji otevřeně konjunkturalistické nápady typu revize Paktu stability a růstu: zatímco před pár lety bylo Německo s Francií v čele těch, kteří volali po jeho rozvolnění, nyní, když neteče do bot jen jim, obě země halasně požadují opak.

To vše má potenciál vnášet do EU odstředivé tendence, jež mohou snadno vést až k tomu, že se Unie - k překvapení mnohých - promění z garanta míru, jímž někdejší Společenství po druhé světové válce údajně bylo, v příčinu nového, byť ne nutně ozbrojeného konfliktu. Za této situace by vlastně bylo úlevou, pokud by Evropa, reprezentovaná Unií, ve vztahu k novým hospodářským/mocenským centrům pouze relativně upadala a zdejší dění by nemělo - na rozdíl od předchozích tří velkých světových konfliktů ve dvacátém století - přesah mimo její hranice.

Jsem přesvědčen o tom, že pokud by Paweł Ukielski ve svém textu zohlednil to, co jsem se pokusil zohlednit já, jeho odpověď na otázku, zda se má EU dále prohlubovat, by nezněla „ano, ale...", nýbrž - stejně jako v mém případě - „ne".

Raději být označován za euroskeptika, než se mýlit s eurooptimisty.

Poznámky

1. Data vycházejí z autorovy studie sepsané pro nadaci New Direction - The Foundation for European Reform, jejíž uveřejnění se připravuje.

Text byl publikován coby reakce na článek Pawła Ukielského v rámci projektupodpořeného Česko-polským fórem. Přečtěte si i další příspěvky k tématu Společné zájmy Česka a Polska v kontextu polského předsednictví EU.

Revue Politika 9/2011