Filip Černoch, Slasti a strasti prosazování energetických zájmů v EU
- Podrobnosti
- Kategorie: Veřejná politika
http://www.revuepolitika.cz/clanky/1459/slasti-a-strasti-prosazovani-energetickych-zajmu-v-eu
Přes obtížné prolínání domácí a unijní úrovně existuje jedna otázka, nad níž si Praha a Brusel dokáží sednout k jednomu stolu a trávit hodiny vášnivou a angažovanou diskusí. Jde o téma energetické bezpečnosti. O její podobě má ČR jasnou představu a nebojí se s ní vystupovat ani v Bruselu. Na rozdíl od dalších zemí regionu se zde navíc může opřít o domácí úspěchy.
Když se v říjnu roku 2010 chystal tehdejší ministr životního prostředí Pavel Drobil na celoevropskou schůzi svých kolegů s návrhem na začlenění jaderné energetiky mezi obnovitelné zdroje, musel čelit nebývalé kritice. Vcelku oprávněně, neboť jeho návrh nesl všechny znaky ukvapeného rozhodnutí bez elementární znalosti unijního prostředí a povědomí o reálném dění za hranicemi České republiky. Z jednoho úhlu pohledu však celá iniciativa svůj přínos měla: posloužila jako dobrá demonstrace skutečnosti, že alespoň v některých oblastech má Česká republika představu o tom, co je její prioritou a národním zájmem, a její politická elita zároveň disponuje vůlí tento zájem nějakým způsobem obhajovat a prosazovat. Což je samozřejmě příjemnou změnou vůči tradičně lhostejnému a negativnímu postoji země vůči dění v Bruselu, bez ohledu na to, zda je na tamním programu jednání debata o vzdáleném problému výlovu mořských ryb či o zásadních problémech spojených s tvorbou permanentního finančního valu EU (ESM).
A protože energetika a energetická bezpečnost bude zásadním tématem také pro Polsko a jeho předsednictví Radě EU v druhé polovině roku 2011, může stručná reflexe toho, jak si Česká republika unijní energetickou politiku představuje - a jakým způsobem a s jakou úspěšností se ji snaží přizpůsobit svým zájmům -, být pro tuto zemi zajímavou inspirací.
Nezávislá národní energetika je nesmysl
Klíčové pro pochopení vztahu mezi energetikou jakékoliv členské země a energetickou politikou EU je rozčlenění této komplexní otázky do tří úrovní. V prvé řadě je třeba si uvědomit, na jakém základě energetika daného státu stojí, z jakých fundamentů vychází a které hranice jsou pro ni nepřekročitelné. Geografická poloha, domácí zásoby surovin, historický vývoj a technické směřování, to vše do značné míry determinuje národní energetický zájem a následně se odráží i v požadavcích k EU. Není náhodou, že Rakousko protkané prudkými řekami akcentuje obnovitelné zdroje včetně těch vodních, že Francie historicky hnaná úsměvnou touhou vyrovnat se svým jaderným programem oběma někdejším supervelmocím postavila svou energetiku na jaderné energii nebo že Itálie, s bohatými zásobami severní Afriky na dosah ruky, preferuje zemní plyn.
Národní energetiky však už dávno nefungují ve vzduchoprázdnu. Realita Evropské unie domácí podmínky zásadně ovlivňuje, ať už jde o mocnosti typu Británie či Německa nebo malé a střední státy jako Česko nebo Polsko. Masivní setrvačnost základních energetických priorit Evropské unie, prezentovaná legislativními akty typu třetího liberalizačního či energeticko-klimatického balíčku, ukazuje, že unijní rovina je té domácí minimálně vyrovnaným soupeřem a že tedy výše naznačené priority jednotlivých států musí počítat se zásadní korekcí na úrovni Bruselu.
Třetí klíčovou rovinou je potom samotná efektivita prosazování národních energetických zájmů. Laicky řečeno schopnost střízlivě zhodnotit domácí situaci i podmínky na půdě EU a potom efektivně zapracovat na maximálním sladění těchto dvou úrovní ve prospěch té domácí.
Jak si tedy v těchto třech bodech stojí Česká republika? A co z toho vyplývá pro další země regionu, především Polsko s jeho blížícím se předsednictvím?
Jeden čehý, druhý hot?
Energetiku České republiky výrazně formuje několik základních pilířů, v prvé řadě je to rozvržení domácích zásob surovin. Česko patří k evropským uhelným mocnostem a pochlubit se může i rozšířitelnou těžbou uranu, na opačném konci potom stojí marginální zásoby ropy a zemního plynu, byť vysoké kvality. Z hlediska historického vývoje průmyslu je potom klíčový důraz kladen na energeticky náročné strojírenství, úzce spjaté s rozvojem a tradicí domácí jaderné energetiky. Klimatické podmínky umožňují ČR solidní využití obnovitelných zdrojů energií a vnitrozemská krajina naopak omezuje zemi v možnosti diverzifikace transportních cest a dodávek surovin. Podstatným faktorem je také výrazně konzervativní vzdělání, kvalifikace i zázemí relevantních decision-makerů, ať už na ministerstvu průmyslu a obchodu, ve vládě či ve vedení státních a polostátních energetických firem.
Tato základní, byť sekerou nahrubo tesaná charakteristika české energetiky ústí v celkem jasné nastavení domácích priorit. Využití domácích zdrojů s uhlím v čele, podpora jádra, skepse vůči obnovitelným zdrojům, snaha o diverzifikaci transportních cest surovin a emancipace od ruských zdrojů, to vše přikořeněné vědomím toho, že v daném případě je třeba s evropskou úrovní počítat jako s klíčovým hráčem s výrazným vlivem.
Je zřejmé, že v mnoha bodech toto nastavení tvrdě naráží na unijní představu o budoucnosti a podobě evropského energetického sektoru. První kritický bod, v posledních týdnech v souvislosti s havárií elektrárny Fukušima velmi aktuální, je otázka jádra. Zatímco postoj EU je spíše opatrný až negativní, pro drtivou většinu české veřejnosti i jejích politických zástupců představuje jaderná energetika neopominutelnou a neoddiskutovatelnou část energetického mixu. Současné odložení dostavby dvou bloků Temelína není způsobeno pochybami o této stavbě či obavami z japonského scénáře, ale spíše finanční situací ČEZu a manažerskými a ekonomickými aspekty projektu. Podobně se názory Prahy a Bruselu rozchází i v otázce uhlí, které patří kvůli svým environmentálním dopadům k dlouhodobě ostrakizovaným zdrojům a kterému nově přitáhne uzdu změna obchodování s emisními povolenkami v rámci EU ETS platná od roku 2013. S environmentálními otázkami souvisí i určitý odpor ČR k tomuto pilíři unijní energetické politiky způsobený primárně tradicí českého energetického myšlení (například pozice ministrů průmyslu a obchodu zaujímají velmi konzervativně disponované osoby s dřívějším pracovním zázemím a zkušenostmi v průmyslu zaměřeném na domácí zdroje a centralizovanou energetiku (snad až) sovětského typu).
Spíše neutrální postoj zaujímá ČR k otázce liberalizace vnitřního trhu s energiemi: hýčkaný ČEZ z rozdělení evropského trhu formou tlaku na unbundling více profituje, než ztrácí. Masivní investice na Balkáně, rostoucí význam na středoevropském trhu, stále silnější pozice v EU jako celku, to vše je usnadněno oslabením jeho násobně větších rivalů typu E.ON či EdF. Unijní způsob liberalizace nicméně představuje komplikace pro plynárenský gigant RWE. Ten na rozdíl od už dříve rozděleného ČEZu musel projít výraznou restrukturalizací.
V čem se ale Česko s Unií shodne v míře nebývalé, je téma energetické bezpečnosti a diverzifikace zdrojových cest. ČR podobně jako Brusel patří spíše k zastáncům ekonomického než ryze bezpečnostního vnímání této otázky, debata proto běží více v intencích snahy získat další a další zdroje a transportní cesty než v apriorním tlaku na oslabení Ruska. Do značné míry je to způsobeno tím, že Česko už v devadesátých letech investovalo do diverzifikace jak v dodávkách zemního plynu (napojení na norské zdroje), tak ropy (ropovod IKL), a necítí proto nutkavou potřebu alarmovat EU proti Moskvě v typicky polském stylu. Zájem se zde koncentruje spíše na konkrétní projekty typu získání podpory podzemních zásobníků plynu v rámci unijního plánu obnovy (EU Recovery Plan) než na političtěji zaměřená gesta jako vytváření jednotného mechanismu energetické solidarity přítomného v Lisabonské smlouvě.
Až posud je situace poměrně přehledná: na jedné straně výrazně profilovaná česká energetika s identifikovanými zájmy a představou o svém dalším fungování, na straně druhé masivní kolos energetiky unijní zaměřené na trojúhelník energetické bezpečnosti, environmentální citlivosti a vnitřního energetického trhu. Je zjevné, že samovolně tyto dvě úrovně dohromady fungovat nebudou. S jakými kartami a jakou strategií Česká republika svou vizi na unijní úrovni prosazuje?
EU vs. ČR: jedna jedna na body
Klíčovým poznatkem je, laicky řečeno, že Česká republika vystupuje v dané oblasti vůči EU spíše z pozice rovného partnera než prosebníka. Přes všechny výtky, které lze vůči tuzemské energetice postavit, je totiž pravdou, že z hlediska dovozní závislosti patří nad průměr EU; je jedním z posledních dvou čistých evropských vývozců elektřiny, má stabilní a sebevědomý energetický trh, velmi dobře diverzifikované dodávky ropy i zemního plynu s největším objemem zásobníků plynu na hlavu, vznikla zde funkční středoevropská burza s elektřinou, proběhl česko-slovenský market coupling trhů s touto komoditou a tak dále.
Tato práce odvedená doma potom umožňuje Česku vystupovat na unijní úrovni z pozice malého, ale věrohodného hráče, s koncepčními zájmy a přehlednými prioritami, byť s hendikepem politické kultury na úrovni spíše středoasijské než středoevropské země. Viditelné to bylo v případě českého předsednictví v roce 2009, kdy si přes celkový dojem vytvářený pádem vlády Česko vysloužilo v otázkách energetiky velmi pochvalné hodnocení ze všech stran. Právě doma dosažené úspěchy totiž vyvracejí častou námitku zemí původní EU-15, že nově přistoupivší členové sice hlasitě volají po tom, aby jim EU jako celek garantovala energetickou bezpečnost ve všech jejích podobách, sami však v této otázce nejsou ochotni investovat vlastní úsilí ani kapitál.
S tímto zázemím a s vědomím relativní nedůležitosti ČR v mechanismu EU je potom možné postavit se k evropské energetické politice velmi pragmatickým způsobem. Využít výhod, které z ní plynou (typicky právě v oblasti společného trhu), a minimalizovat vnímané škody, především v environmentálních požadavcích. Typickým příkladem zde může být jednání o emisních povolenkách, kde Česko využilo polské aktivity při snaze o zmírnění nastavení EU ETS po roce 2013 a snížilo tlak na domácí průmysl, aniž by se postavilo do pozice problémového kverulanta.
Tuto strategii otevřeně konstatuje i nejnovější aktualizace státní energetické koncepce z února 2010, která na jedné straně navrhuje těžit ze všech výhod nabízených Unií, aby o pár stránek dál potvrzovala neschopnost plnit její environmentální předsevzetí.
Hrubá síla místo přičinlivé diplomacie?
Potenciál a limity českého postoje k energetické politice EU nejlépe zdůrazní jeho srovnání s naším sousedem se znakem orlice na štítu. Polská republika podobně jako Česko staví svou energetiku na uhlí, z něhož získává přes devadesát procent své produkce elektřiny, podobně (přes nezanedbatelnou domácí produkci) je závislá i na dovozech zemního plynu i ropy. Slibně rozjetý jaderný program sice zastavily události spojené s rozpadem sovětského bloku, nicméně Polsko výstavbu reaktorů stále plánuje (s cílem dostavby ve velmi optimistickém termínu let 2020-2022).
Na první pohled lze vidět výrazný potenciál obou zemí v jejich podobném pohledu na unijní úroveň: pro oba státy je problémem vysoká spotřeba domácího uhlí, obě země akcentují otázku energetické bezpečnosti a diverzifikace dodávek energetických surovin, obě vnímají určitou skepsi vůči environmentálnímu nadšení Bruselu a obě mají výrazný zájem využít (především finančního) potenciálu existujících i budoucích nástrojů společné energetické politiky. V čem se však obě země výrazně liší, je způsob prosazování jejich zájmů vůči EU.
Varšava je v prvé řadě (nikterak nepochopitelně) ochotna pro prosazení svých zájmů maximálně využít potenciál, který jí nabízí její velikost a postavení v regionu nesrovnatelné s dalšími zeměmi V4 (bez ohledu na občas deklarovaný opak). Pro Polsko je také daleko charakterističtější postoj spíše neústupně rezolutní než diplomaticky pružný; země se daleko častěji rozhoduje na základě geostrategických a sekuritizovaných premis než po chladné kalkulaci ekonomických pro a proti. Celkově tak Polsko dokáže doslova „krvácet na linii, z níž není ústupu", aniž by to v dané chvíli mělo ještě nějaké viditelné taktické opodstatnění. Příkladem zde může být dohadování plynovodu Nord Stream. Varšava nejprve dostala nabídku se na jeho realizaci podílet, aby po jejím odmítnutí kvůli svým zájmům na Ukrajině obětovala masivní diplomatický kapitál k jeho zablokování - dlouho poté, co už bylo o výstavbě rozhodnuto.
Je přitom diskutabilní, do jaké míry tato důraznost vychází z vlastního diplomatického stylu a do jaké míry z určité vnitřní slabosti a nekonzistence polské energetiky. Ta totiž dvacet let porevolučního vývoje využila spíše ke konzervaci někdejšího stavu než k razantní proměně potřebné pro přežití v novém tisíciletí. Polsko má výrazně zastaralé energetické zdroje, které podstatně zaostávají za slibným růstem ekonomiky, stejně jako podinvestovanou přenosovou síť, kvůli níž je z Polska energetický ostrov se schopností importovat maximálně dvacetinu své spotřeby. Slib dosažení 15% podílu obnovitelných zdrojů energií na celkové produkci nedohlédne ani na horizont splnitelnosti a už vůbec nikdo nedokáže říct, jak bude trh s elektřinou reagovat na aukcionování povolenek v nové fázi EU ETS. Výrazný investiční potenciál, který v tamní energetice je, navíc brzdí snaha polské vlády preferovat z bezpečnostních důvodů buď domácí investory, nebo přímo státní vlastnictví, čímž omezuje příliv potřebného kapitálu. Jinými slovy, Polsko sice na unijní úrovni vystupuje s řadou zajímavých a velkolepých energetických iniciativ, ty ale nejsou podloženy sebejistotou plynoucí z fungující domácí energetiky.
Matoucí je také postoj Varšavy k Rusku. Polsko vzhledem ke svým historickým zkušenostem patří k nejvýraznějším odpůrcům vlivu Moskvy v EU a závislosti Unie na tamních energetických surovinách, v praxi ale pro odpoutání se od východních produktovodů učinilo jen velmi málo. Budovaný LNG terminál ve Svinoústí a víra v potenciál břidlicového plynu jsou spíše opatrnými krůčky než razantním a systematickým postupem k rozumné míře diverzifikace.
Na obou stranách je na čem pracovat
Cílem předchozích řádků samozřejmě nebylo „poučit" polské sousedy o tom, jakým způsobem řídit svou energetiku a jak prosazovat své zájmy na unijní půdě; i Česká republika má v této oblasti sama co dohánět. Na druhou stranu porovnání výchozích podmínek obou zemí a určité naznačení toho, jak se tyto podmínky odrážejí mj. i ve stylu prosazování domácích energetických potřeb uvnitř a vůči Evropě, může být pro obě strany poučné. Ať už pro Česko, které rádo zapomíná, že pro dosažení výsledku je třeba občas také něco aktivně udělat a ne jen trucovat v Praze, tak pro Polsko, kterému snaha o maximalistická řešení na celoevropské půdě leckdy brání v řešení menších, ale klíčových problémů doma.
Text byl publikován v rámci projektu podpořeného Česko-polským fórem. Přečtěte si i další příspěvky k tématu Společné zájmy Česka a Polska v kontextu polského předsednictví EU.
Revue Politika 4/2011