Piotr Bajda, EU na mezinárodní scéně: mezi osobním vlakem a fotbalovým družstvem. Evropské „impérium” po Lisabonské smlouvě z polské a české perspektivy

Podrobnosti

Kategorie: Polsko a Česko v EU

Odpověď na otázku, jakým hráčem má (nebo by měla být) Evropská unie, nás staví před výzvu definovat, čím byla a je Unie v současnosti. Neméně důležité je vyjasnit si, čím by Evropská unie chtěla být, a jestli je možné tyto vize realizovat po ratifikaci Lisabonské smlouvy.

Současné procesy uvnitř EU, jež se projevují také na mezinárodním poli, nás nutí vrátit se alespoň na chvíli zpět do doby před rozšíření Unie o státy střední a východní Evropy. Pamatujeme si ještě, že část odpůrců integrace v našem regionu ve veřejné debatě často operovala s heslem, že jen měníme moskevský diktát za bruselský. To by byl ovšem velmi pokřivený a nepravdivý obraz. Rozdíl je zásadní: moskevské impérium jsme si nevybrali (dokonce i když si uvědomíme odlišnou zkušenost se zavedením stalinského systému v tehdejším Polsku a Československu). Integraci s Evropskou unií jsme vnímali především jako prostředek k zajištění ekonomické bezpečnosti a to, že pro část našich politiků a zástupců se prostředek v zahraniční politice změnil v cíl, svědčí spíše o kvalitě našeho politického života a profesionalitě úředníků. Připomeňme si ještě, proč vznikla Visegrádská skupina. V menší míře se jednalo o užší spolupráci ve středoevropském regionu, hlavním poselstvím dokumentu podepsaného na hradě ve Visegrádu byla výzva Západu: „Neopomíjejte nás, začněte si nás všímat, lišíme se od rozpadajícího se SSSR a krvavého Balkánu." A opravdu si nás všimli. Velké rozšíření EU v květnu 2004 bylo teatrální událostí a výjimečně odvážným krokem. Z pohledu starých zemí Unie bylo přijetí nových členů samozřejmě činem racionálním, výhodným a ve své podstatě imperiálním; ovládnutí periferie prostřednictvím různých forem politické a ekonomické dominance je jedním ze základních znaků impéria. Ale je to impérium specifické a velmi se odlišuje od toho, na nějž jsme byli zvyklí do roku 1989. Prof. Jan Zielonka z Centra evropských studií na Oxfordské univerzitě ve svém článku „Evropa jako impérium. Nový pohled na Evropskou unii" navrhl, abychom EU vnímali jako příklad neostředověkého impéria, kde mají jednotlivé subjekty odlišný přístup k rozhodovacím procesům, různým způsobem se podílejí na společném bohatství a centrum moci se k nim v jednotlivých otázkách chová odlišně, občas může docházet i k diskriminaci nebo nařizování určitých řešení shora. Pro naše následující úvahy je důležité Zielonkovo tvrzení, že takto chápané impérium nemusí vzniknout zcela záměrně, někdy může být hlavním motivem snaha zavést pořádek na nestabilní periferii a změnit barbary v dobré sousedy.¹

Prof. Zielonka nám svou analýzou pomáhá odpovědět na otázku, jakým hráčem má být Evropská unie na dnešním mezinárodním poli. Může být stále oním neostředověkým impériem, ovšem nedobývá, ale zve, vytváří perspektivy pro úzkou spolupráci přinášející užitek oběma stranám a za určitých okolností otevírá své dveře plnému členství. Unie může být znovu, jako před rozšířením v roce 2004, institucí, která se nebojí dělat odvážné kroky. Po posledním doplnění „velkého rozšiřování" o Rumunsko a Bulharsko ovšem nadšení z přijímání nových členů zesláblo, jak dokazuje například proces jednání s Chorvatskem. Poslední kritická zpráva Evropské komise poukazující na to, že Záhřeb nesplňuje podmínky pro ukončení jednání v oblasti výkonu spravedlnosti a základních práv (tedy i práv menšin), budí pochybnosti, zda jsou národnostní menšiny v Chorvatsku opravdu diskriminovány více než v jiných zemích EU přijatých v roce 2004 nebo o tři roky později.²

Podle mého názoru už můžeme pozorovat první důsledky. Evropská unie přestala být tak atraktivním partnerem a členství v ní už není tak žádané jako před pár lety. Politika dnešní Ukrajiny je toho nejlepším důkazem. Rozumím samozřejmě celému politickému kontextu, vnitřní situaci Ukrajiny i záměrům prezidenta Janukovyče, ale vypadá to, že v současné době jsme na dobré cestě k prohře v boji o duše Ukrajinců. Kyjev stále oficiálně mluví o svém plánu stát se plnoprávným členem Unie, ale už to činí tišeji a s menším přesvědčením. Členství v Unii je a bude i nadále cílem řady evropských vlád, ale již bez onoho romantického zápalu, který nás obestíral, když jsme vykřikovali hesla o „návratu do Evropy". Kandidáti vidí, že Brusel je místem boje o partikulární zájmy největších hráčů, kteří novým členům nechávají periferní role a úkoly.

Hra zájmů malých a velkých zemí Společenství se odehrává především ve vztazích uvnitř evropských institucí - boj o rozpočty, pozice, rozhodnutí Evropské komise nebo Evropského parlamentu. Vidíme to výrazně zejména dnes, kdy si největší evropské ekonomiky lížou rány po poslední krizi a ochrana vlastních zájmů je často chytře maskovaná hesly o prohlubování vnitřní integrace. Tato hra se zajímavě projevuje i na mezinárodním poli. Ratifikace Lisabonské smlouvy sice vytvořila nové mechanismy pro vedení zahraniční politiky jménem celého Společenství, ale už samotný výběr málo známých politiků druhé kategorie, Hermana Van Rompuye na post prezidenta a Catherine Margaret Ashtonové na ministryni zahraničních věcí EU, většinu komentátorů a politikůpřesvědčil o tom, že vůdci největších evropských zemí se neplánují vzdát svého vlivu nebo možnosti ovlivňovat rozhodovací procesy podle národních zájmů. Nové nástroje evropské politiky zavedené Lisabonskou smlouvou jen v malé míře změnily zahraniční politiku Unie a odkryly fakt, že pro unijní lídry jsou evropské fórum a unijní mechanismy jedním z prostředků realizace vlastních cílů v zahraniční politice. Nejvýrazněji to bylo vidět na přístupu Německa a jeho politice vůči Ruské federaci a Francii, zejména v kontextu vojenských operací v Libyi. V tomto okamžiku bychom si měli připomenout příběh vzniku Východního partnerství, které se od samého počátku rodilo ve velkých bolestech jako polská iniciativa; často jsme v evropských kuloárech slyšeli (především francouzské) komentáře, že Polsko pojí se státy za naší východní hranicí příliš silné citové pouto, a proto není ve vztahu k zemím zahrnutým v programu objektivní a neutrální. Nakonec bylo Východní partnerství přijato, až když se k Polsku připojilo Švédsko, které mělo garantovat „objektivitu a profesionalitu".³ Podobné poznámky jaksi nebylo slyšet, když Francie a Itálie požadovaly na evropských fórech rozhodné řešení libyjského konfliktu. Tento problém ukazuje na několik důležitých faktů charakterizujících dnešní stav a reálné místo Unie na mezinárodní scéně. Zprvu se zdálo, že daná iniciativa bude příkladná a prokáže schopnosti evropských vůdců; jejich symbolem se stal první útok vedený francouzským letectvem. Ale už pár dní nato začala první jednání směřující k tomu, aby vedení operací převzaly Spojené státy nebo NATO. To bohužel není povzbudivá zkušenost pro ty, kteří by hledali oporu a pomoc v Bruselu, protože to vypadá, že kandidátů na mediální lídry máme mnoho, ale nalézt někoho, kdo by převzal odpovědnost, je těžší. Unie se snaží hrát roli mocnosti (nebo, jak říká prof. Zielonka, impéria), je ale pořád útvarem, který nevede samostatnou bezpečnostní politiku, ačkoli o tom stále mluví a i když je ve jménu tohoto cíle ochoten rozvolnit euroatlantické vztahy.

Poukazuje to širší problém, před nímž jako členové a občané Evropské unie stojíme. Setkám se asi s všeobecným souhlasem, když řeknu, že Evropská unie dnes připomíná osobní vlak: unijní lokomotiva táhne vagóny s jednotlivými státy. Samozřejmě, že v takové situaci je nejdůležitější to, kdo je strojvedoucím a jaké záměry má vlakvedoucí. Strojvedoucích a vlakvedoucích ovšem nemůže být příliš mnoho. Znamená to také, že většině členských zemí zůstává vyhrazena spíše pasivní role „taženého". V této skupině jsou privilegované lůžkové a jídelní vozy, vagóny první, ale také druhé třídy. Jenže po ratifikaci Lisabonské smlouvy je těžké najít v celém systému záchrannou brzdu. Osud vlaku je stále v rukou strojvedoucího a vlakvedoucího, ačkoli příklad Libye ukazuje, že v obtížných situacích může vlakvedoucí shodit zodpovědnost na jiné. Zajímavou výzvou, která před státy Unie nyní stojí, je otázka, jak se zapojit do pomoci Libyi. Bude prezident Sarkozy, který inicioval a organizoval akce proti Kaddáfímu ve jménu obrany francouzských zájmů, připraven z francouzského rozpočtu podporovat obnovu Libye, nebo se jako zkušený vlakvedoucí obrátí na celou evropskou vlakovou četu, aby nové vládě v Tripolisu „solidárně" pomohla? Neznamená to, že by se země střední Evropy neměly na budoucí pomoci Libyi podílet. Právě naopak: je to příležitost pro aktivní účast v tomto procesu i možnost ukázat, že předmětem našeho zájmu nejsou jen východní sousedé EU. Zároveň by to měla být elegantní a diplomatická zpráva pro Paříž, že když pomáháme realizovat cíle a zájmy Francie v Severní Africe, očekáváme totéž na Východě. Bohužel nemáme jistotu, že uspějeme. Bylo by lepší, kdyby vztahy mezi zeměmi EU připomínaly spíše fotbalový tým. Měli bychom kapitána družstva, lídra nebo krále střelců, ale zbylo by místo a role i pro ty z druhé řady, dokonce i ze střídačky nebo z technického týmu.

Model fungování Unie jako osobního vlaku má své výrazné a pro některé země nebezpečné následky ve vztazích EU k jiným státům. Když jsme závislí na vlakvedoucím, který podle své nálady, stavu a vlastních zájmů jednou zrychluje a podruhé zpomaluje, je těžké na mezinárodním fóru představit nějakou jasnou vizi EU, jež by byla výsledkem názorové shody nebo mnohostranné diskuse. Nevyužíváme zkušeností organizací a států a nezapojujeme je do projektů pomoci našim východním partnerům a je to cítit i ve vztazích Evropská unie - Bělorusko. Navzdory názorům řady odborníků se v Bruselu předpokládalo, že prezident Lukašenko se nechá přesvědčit k demokratické cestě. Evropská diplomacie tak musela v posledních měsících spolknout nejednu hořkou pilulku. Případu Běloruska bychom si měli povšimnout rovněž kvůli dalším mechanismům fungování Společenství na mezinárodním poli. Dokonce i ve vztazích se slabým a malým státem vede Evropská unie reaktivní politiku. Je těžké nevidět, že nedávné oteplení ve vztazích Minsk - Brusel není výsledkem aktivní politiky EU, ale prezidenta Lukašenka, který hledal politickou podporu ve svém boji se stále silnějším tlakem ze strany Moskvy. Unie nový přístup Lukašenkova režimu vzala za bernou minci a bez přísnějších podmínek zahájila politický dialog. A prezident Lukašenko ve chvíli, kdy získal ústupky ze strany Ruské federace, bez skrupulí spolupráci se západními státy a Evropskou komisí ukončil a u příležitosti prezidentských voleb v roce 2010 se vrátil ke starým vyzkoušeným metodám potlačování jakéhokoli společenského odporu. Umíme si představit, jak byl spokojený, když si prohlížel upřímně překvapené tváře evropských politiků a úředníků.

Z českého a polského úhlu pohledu má ještě hlubší následky reaktivní přístup Unie ve vztazích s Ruskou federací. To Kreml rozhoduje o tom, které otázky bude probírat s celým Společenstvím a které jen s vybranými zeměmi. Jednotlivé evropské metropole se předhánějí v boji o pozornost ruských partnerů, takže Rusku se podařilo vybudovat si velmi výhodné postavení: vybírá si, s kým se mu lépe spolupracuje a od koho si bude udržovat odstup. Proto je pravděpodobnější, že se uskuteční projekty iniciované a realizované v zájmu Ruska než ty, jež podporuje celá Unie. Stavba plynovodů North Stream a South Stream výrazně pokročila, zatímco evropský projekt Nabucco, který měl evropské odběratele alespoň částečně osvobodit od závislosti na ruských tranzitních cestách, byl už v roce 2009 terčem protestů německé vlády. Speciální status Ruské federace je viditelný zejména v jedné oblasti: i přes pěkné axiologické teze v Lisabonské smlouvě, jež podtrhla důležitost demokratických principů, lidských práv a svobod, převažují ve vztazích s Ruskem úplně jiné hodnoty. Ve jménu dobrých vztahů nemají evropští představitelé během setkání s ruskými předáky odvahu upozornit na situaci v Čečensku, ale ani na standardy dodržování svobody slova v samotném Rusku.⁴ Pro evropské úředníky je jednodušší kritizovat a napadat nedodržování lidských práv v Gruzii nebo na Ukrajině, ale viditelně už nemají takovou potřebu ve vztahu k Moskvě. Je to zajímavý jev, protože ukazuje, že prosazovat důležité evropské hodnoty je možné jen ve vztahu k vybraným zemím; vůči ostatním, s nimiž je hlavní oblastí spolupráce obchod, lze očekávání omezovat. Důležité jsou z varšavské i pražské perspektivy osudy vzniku Evropské nadace pro demokracii podle vzoru americké National Endowment for Democracy, která byla naposledy tématem diskuse mj. i na půdě Evropského parlamentu.⁵ Při dobrém nastavení fungování snad Evropa nakonec bude aktivnějším hráčem.

Musíme jasně a rozhodně zdůraznit, že Evropská unie se nestane regionální mocností, dokud bude její nejvýraznější vlastností na mezinárodní scéně reagování na události, které se staly v jejím nejbližším okolí. Bez aktivní, promyšlené a důsledně vedené politiky, jejímž cílem bude změna nejbližšího okolí Unie v prostor relativní stability a předvídatelnosti, budeme na mezinárodním poli slabým a ve svých reakcích opožděným hráčem. Dovolil bych se tvrdit, že reaktivnost EU v zahraniční politice může být jedním z důvodů, proč se Spojené státy stahují z Evropy. Otázka americko-evropských vztahů by vyžadovala samostatné studie a hlubší analýzy, ale měli bychom přinejmenším poukázat na několik základních problémů. Některé evropské metropole si nezávislost na Washingtonu vytkly za politický cíl. Pro část evropských lídrů by byl podobný stav potvrzením mocenské síly jejich vlastních států - mám na mysli především Francii, ale částečně také Německo. V jiných případech je to volba spíše ideologická, podtrhuje sociální, nebo dokonce socialistický charakter Unie v protikladu k divokému americkému kapitalismu. Tyto hlasy jsme mohli slyšet i ve střední Evropě - od Ference Gyurcsányho nebo Roberta Fica.⁶ Hlavní problém však leží někde jinde. Při analýze politiky unijních institucí a největších zemí ve vztahu ke Spojeným státům je vidět, že každý na naší straně oceánu chce, aby se k němu Washington choval jako k rovnoprávnému partnerovi. Evropa očekává, že bude konzultantem během diskusí o nejdůležitějších problémech světa a její hlas a názor bude zohledňován, dokonce i kdyby to znamenalo změnu amerických plánů a priorit. Jinak řečeno, Evropská unie by se nejraději stala recenzentem americké politiky, hodnotila by, co je na mezinárodní scéně vhodné a co už lze chápat jako neslušné chování. Proto to počáteční nadšení z Baracka Obamy, který v boji o post prezidenta mnohokrát prohlašoval, že jeho cílem bude navázat s Evropou lepší spolupráci. Problém byl ale v tom, že jedné formulaci rozuměli jinak ve Washingtonu a jinak v Bruselu. Evropští představitelé to pochopili jako pozvánku ke konzultaci a recenzím americké politiky, zatímco pro Obamu to znamenalo spoluodpovědnost a společnou realizaci a financování dohodnutých projektů, zejména těch bezpečnostních. Výzva prezidenta Obamy ke zvýšení kontingentů v Afghánistánu a chladná odpověď většiny evropských států je nejlepšímpříkladem, jak se vzájemná očekávání míjí. Příběh intervence západních států v Libyi - počáteční neustálý tlak Francie a Itálie na zahájení vojenských akcí proti Kaddáfímu, vystřelení prvních raket francouzskými letadly a později rychlá prosba o převzetí velení nad koaličními silami americkou armádou - je dalším důkazem, že evropské a americké záměry se rozcházejí.

EU může být důležitým hráčem, s nímž se na mezinárodním poli počítá, ale její potenciál a možnosti působit nejsou dnes plně využity. Představitelům nejdůležitějších zemí chybí vůle, aby evropské struktury chápali jinak než jako dodatečné nástroje k realizaci svých národních zájmů. Samotní úředníci a představitelé evropských institucí neprojevují na mezinárodním poli větší aktivitu, když je k tomu nemotivují zástupci největších zemí EU. Smrtelným hříchem, který přináší nejhlubší trhliny v obraze a prestiži Unie, je reaktivní postoj Společenství ve vnějších vztazích.

Závěry pro Polsko a Česko:

1. Prosazovat politiku otevřených dveří pro nové členy nejen verbálně, ale především odvážnými politickými kroky.
2. Zdůrazňovat atraktivitu evropského projektu, prosazovat zapojení do aktivit podporujících proměny v nejbližším okolí Evropy a klást důraz na význam politiky solidarity a jednoty ve vztahu k novým členům EU.
3. Podporovat aktivnější politiku Unie na mezinárodním poli a dokonce odvážně kritizovat pasivní a reaktivní postoj evropských institucí.
4. Učinit rozhodné kroky směrem k budování solidárního přístupu celého Společenství k politice jiných mezinárodních hráčů, která spočívá v dělení na lepší a horší partnery v politické spolupráci nebo v obchodních jednáních (Rusko, Čína).
5. Zdůrazňovat význam transatlantického partnerství coby formy spolurozhodování, ale také společné odpovědnosti USA a EU za osudy světa.

Poznámky

1. J. Zielonka: Europa jako imperium. Nowe spojrzenie na Unię Europejską, Warszawa 2007, s. 15-18.

2. [MarSz], Chorwacja: Brak reformy sądownictwa przeszkodą w drodze do UE, BestOSW 33/2008, s. 10.

3. Více viz B. Wojna, M. Gniazdowski (red.): Partnerstwo Wschodnie - raport otwarcia, Warszawa 2009.

4. T. Bielecki: Na szczycie G-8 politycy nie drażnili Putina, Gazeta Wybiorcza 18. 7. 2006.

5. Více viz B. Wiśniewski:  National Endowment for Democracy - istota, funkcjonowanie, wnioski dla UE, Biuletyn PISM č. 32, 24. března 2011.

6. R. Fico v rozhovoru pro ČTK v září 2007 přímo řekl, že cílem jednání jeho vlády je budovat sociální stát, který existuje v mnoha zemích EU, a ne stát „made in USA". P. Bajda: Elity polityczne na Słowacji. Kręta droga do nowoczesnego państwa, Warszawa 2010, s. 214.

Autor je odborným asistentem v Institutu politologie Univerzity kardinála Stefana Wyszyńského ve Varšavě a v Institutu politických studií Polské akademie věd.

Přeložila Lucie Zakopalová.

Text byl publikován v rámci projektu podpořeného Česko-polským fórem. Přečtěte si i další příspěvky k tématu Společné zájmy Česka a Polska v kontextu polského předsednictví EU.

Revue Politika 5/2011

• < Předchozí
• Další >