Paweł Ukielski, „Prohlubování“ evropské integrace a polské a české národní zajmy

Podrobnosti

Kategorie: Polsko a Česko v EU

http://www.revuepolitika.cz/clanky/1467/prohlubovani-evropske-integrace-a-polske-a-ceske-narodni-zajmy

V roce 2004 se Česká republika a Polsko staly členy Evropské unie a to zásadně změnilo jejich geopolitickou polohu. Od tohoto okamžiku získaly obě země možnost spoluutvářet politiku EU a ovlivňovat její směřování. Navíc přišla radikální změna orientace priorit v zahraniční politice: dosavadní hlavní cíl, zapojení do evropských struktur, byl splněn, nové úkoly, tentokrát uvnitř EU, byly o dost složitější a chyběl obecný konsenzus, který kolem dřívějších priorit na české i polské politické scéně panoval.

Praha a Varšava však velmi rychle pochopily, že je na unijním poli více spojuje, než dělí. Tento předpoklad vedl k blízké spolupráci, kterou můžeme bez nadsázky označit za strategické partnerství. Česko a Polsko patřily ke středoevropským zemím, jež na unijní scéně v prvních letech po přistoupení projevovaly největší ambice odlišit se od ostatních. Obě země navíc měly mnoho společných zájmů (podobný náhled na rozvoj evropské integrace, energetickou bezpečnost, posilování jednoty transatlantického spojenectví, politiku „otevřených dveří" nebo otázky spojené s historickou politikou) a tento faktor přinesl diplomatické sblížení, které je v dějinách minulého století bezprecedentní.¹

V kontextu našeho tématu představuje velmi důležitý společný rys polské a české politiky opatrný přístup k problematice „prohlubování" integrace. Praha výrazně podpořila polskou diplomacii během jednání o Lisabonské smlouvě na summitu EU v červnu 2007, otevřeně se postavila také proti protekcionistickým tendencím v některých zemích (Francie, Německo), velmi silným zejména v době krize vrcholící v době českého předsednictví. Češi se podobně jako Polsko rozhodně staví proti všem projektům prohlubujícím hospodářskou unifikaci (sjednocení daňového systému, stanovení minimální mzdy, evropská sociální charta) a velmi opatrně přistupují k otázce zavedení společné měny.

Silná EU je rozhodně v zájmu Polska i Česka. Problém ale nastává, když se pokusíme definovat, co to znamená „silná Unie". Sdílím názor Przemysława Żurawského vel Grajewského,² který tvrdí, že ji lze charakterizovat dvojím způsobem: buď jako Unii s výkonnou administrativou, efektivní při rozhodování, nebo jako politicky jednotný útvar, v němž národy, které ho tvoří, podporují pokračování procesu integrace.³ Z očividných důvodů by Praze a Varšavě mělo záležet spíše na rozvíjení druhé z představených koncepcí prohlubování integrace. První totiž nutně znamená dominanci nejsilnějších států s německo-francouzským tandemem v čele. Na tomto místě se objevuje první analytická otázka: nakolik je reálné pokračovat v další integraci cestou tvoření mezivládních institucí a nakolik je nezbytné vydat se směrem vzniku institucí nadnárodních?

Praha a Varšava jsou bezpochyby příliš slabé na to, aby zadržely proces „prohlubování" integrace podle prvního z představených scénářů. Dovedné využívání dostupných unijních nástrojů a účinné budování spojenectví v konkrétních otázkách jim však může pomoci jistá řešení prosadit - a zablokovat ta méně žádoucí. Nemůžeme si ale namlouvat, že Česko nebo Polsko výrazně ovlivní směr integrace. Proto je nezbytné stanovit si cíle vyjednávání a vymezit prostor pro manévrování, abychom za své ústupky získali co nejvíce. Je nutné se zamyslet nad tím, jaké důsledky pro nás plynou z realizace takového scénáře.

Ústředním problémem politiky každé země je bezpečnost. Členství v EU a NATO se právě z důvodu zaručení bezpečnosti a geopolitické stabilizace stalo pro Česko a Polsko na počátku devadesátých let strategickým cílem. V okamžiku, kdy se naše země staly součástí těchto struktur, je nezbytné plánovat, jak využít naši přítomnost a vytěžit z ní ve vlastním národním zájmu co největší užitek.

Prioritou obou zemí, stejně jako celé Visegrádské skupiny, je realizace politiky „otevřených dveří". Česko i Polsko mají zájem na pokračování procesu rozšiřování Unie, ačkoli zaměření obou stran se v tomto případě trochu liší - Varšava klade hlavní důraz na východ, Praha na jih. Nic to ale nemění na nutnosti v Unii spolupracovat a společně udržovat perspektivu členství pro evropské státy mimo hranice EU. Tato snaha v případě Polska a Česka vychází nejen z idealistického přístupu k mezinárodním vztahům, ale je současně základem bezpečnosti. V strategickém zájmu obou zemí je bezpochyby co největší rozšíření „oblasti stability" a posouvání hranic Unie. Tento faktor hraje větší roli v případě Polska (žádná část českých hranic není hranicí EU), Praha ale i tak spatřuje v otázce rozšiřování Unie svůj životní zájem.

Musíme si tedy položit otázku: Zvýší hlubší politická integrace EU šance na její rozšíření? Odpověď je bohužel negativní. Připomeňme skeptický vztah největších unijních hráčů k rozšiřování EU stejně jako fakt, že podle Lisabonské smlouvy posílí změna systému hlasování jejich vliv. Zejména Německo se bude pravděpodobně k politice „otevřených dveří" stavět negativně, protože by se následně vážně rýsovala perspektiva tureckého členství. A vstup Turecka do Unie v blízké budoucnosti by přinesl (při zohlednění demografických předpovědí) Berlínu ztrátu nejsilnější pozice v Radě EU. Nelze také pominout fakt, že hlubší integrace Unie vytváří přirozené překážky pro každý subjekt, který by se k ní chtěl připojit, protože musí splňovat stále přísnější požadavky a přizpůsobit se úrovni integrace závazné v daném okamžiku.

Druhým důležitým faktorem bezpečnosti jsou v dnešním světě energetické suroviny. Pro oba státy zůstává klíčovou otázkou nutnost snížit závislost na ruských dodávkách; odtud pramení blízká spolupráce a intenzivní snahy na unijním fóru podnítit energetickou solidaritu.⁴ Energetická bezpečnost nebyla jednou z priorit českého předsednictví v Radě EU náhodou a opakující se konflikty o plyn mezi Ruskem a Ukrajinou tento problém jen zdůrazňují. Rovněž Polsko zařadilo mezi priority svého předsednictví, plánovaného na druhou polovinu roku 2011, bod „posílení vnější energetické politiky EU", jehož cílem je vypracovat „na základě Lisabonské smlouvy mechanismy vedení solidární konkurenceschopné vnější energetické politiky".⁵

Prohlubující se integrace ale oslabí polskou a českou pozici i v této otázce, protože středoevropské projekty přinášející větší diverzifikaci dodávek energetických surovin mají malou podporu nejsilnějších zemí EU. Prahou prosazovaný projekt Nabucco budí nesouhlas Německa a skepsi Francie, Berlín má navíc vlastní projekt Nord Stream, ke kterému se staví negativně především Polsko. V této situaci je těžké předpokládat, že se po zvýšení vlivu největších zemí EU na přijímaná rozhodnutí zvětší šance na realizaci projektů konkurujících plánům Berlína nebo Paříže.

Polsko i Česko považují za nesmírně důležitý prvek své bezpečnosti transatlantické spojenectví a americkou přítomnost na evropském kontinentu. Tento postoj vyjadřuje podpis někdejšího premiéra Leszka Millera a prezidenta ČR Václava Havla pod tzv. dopisem osmi, který podporoval americkou politiku vůči Iráku, plánovanou účast v americkém projektu protiraketového štítu (spolu s rozmisťováním jeho prvků na území Polska a Česka) nebo účast v misích v Iráku a Afghánistánu.

Je těžké jednoznačně říci, jaký vliv bude mít na evropsko-americké vztahy prohloubení politické integrace v rámci EU. Na jedné straně Unie v neustále opakovaných projektech společné zahraniční, bezpečnostní a obranné politiky ústy svých reprezentantů deklaruje snahu dosáhnout statusu vojensko-politické velmoci, na straně druhé ale nic nenaznačuje, že by se tak opravdu mělo stát. V samotné EU se střetávají zájmy vlivných hráčů s různým postojem k Washingtonu - na jedné straně proamerické (např. Britové), na straně druhé Američanům nepříznivé (především Francouzi). Němci nezaujímají jednoznačný postoj. Za situace, kdy Velká Británie přistupuje k unijním projektům skepticky a zůstává spíše stranou, lze předpokládat, že v případě prohlubování integrace budou výraznější tendence méně přátelské Spojeným státům.

V českém i polském zájmu nepochybně zůstává hlubší evropská integrace v otázkách obrany, protože jedině silná EU, která je schopna vést dynamické vojenské akce, může být pro USA partnerem. Je to o to důležitější v situaci, kdy vše napovídá tomu, že snižování amerického zájmu o Evropu je trvalou tendencí vlastní nejen vládě Baracka Obamy.

Silnou stránkou středoevropských států je mj. jejich konkurenceschopnost vůči rozvinutým trhům. Nižší cena práce, nižší daně, liberálnější pracovní právo - tyto faktory jsou základem poměrně dynamického hospodářského rozvoje zemí jako Polsko a Česko a jejich schopnosti průběžně dohánět rozdíly v úrovni rozvoje ve srovnání se západními státy. Také z tohoto důvodu pro ně nejsou výhodné projekty hospodářského sjednocování EU, které obhajují zastánci integrace. Tyto myšlenky se od doby zavedení eura stávají předmětem široké diskuse a jsou, zejména v Německu, zaváděny. Otázka rozhodné hospodářské harmonizace Unie byla v posledních letech spojena zejména s hospodářskou krizí a problémy eurozóny. Tváří v tvář reálnému riziku pádu společné měny se Německo rozhodlo pro radikální ozdravné kroky, což se ale spojuje se značným omezením hospodářské svobody zemí měnové unie. Nová koncepce prohloubené spolupráce členských zemí, kterou vypracoval kabinet Angely Merkelové, nese název „Pakt pro konkurenceschopnost". Mezi pilíře projektu patří zvýšení věku odchodu do důchodu, sjednocení základů zdanění firem nebo zavedení rozpočtové brzdy podle německého vzoru. Pakt, který poté Merkelová a prezident Nicolas Sarkozy postupně prezentovali, byl do jisté míry vydíráním ostatních členů eurozóny - jeho přijetí bylo podmínkou zvýšení pomoci příliš zadluženým zemím měnové unie. I když na neformálním jednání států eurozóny 11. března 2011 byly tyto zásady trochu rozmělněny (a Česko a Polsko do ní pořád nepatří), směr změn jasně ukazuje snahu sjednotit hospodářství států EU, což není pro středoevropské země výhodné.⁶

Podobné prvky nalezneme také v diskusi o strategii „Evropa 2020". Tato debata se navíc vede ve stínu hospodářské krize a v předvečer diskuse na téma budoucího unijního rozpočtu. Proto se bohatší země snaží dát strategii tvar umožňující zvýšit unijní výdaje v bohatších zemích za cenu snižování výdajů v zemích chudších. Analýza tezí, které se objevovaly v diskusi o strategii, umožňuje ale také nalézt body, které by Praha a Varšava měly podpořit a spolupracovat na nich. Nejdůležitější je nepochybně otázka inovační ekonomiky založené na vzdělání - podpora rozvoje lidských zdrojů, vývoje nových technologií, organizačních inovací a podpora vědy.

Zajímavě vypadají také další otázky, kterých se debata dotýká, například prorodinná politika a politika zaměstnanosti, problém hospodářské liberalizace ve vnějším obchodu nebo rozvoj komunikační infrastruktury.⁷ Není ale možné v tomto případě zapomínat na hrozby: v zájmu Polska a (v menší míře) Česka není prosté přesunutí prostředků z politiky soudržnosti k politice inovací, protože v tomto případě je jasné, že finanční podpora z Unie se výrazně zmenší. Proto je lepší snažit se zohlednit inovativnost v rámci politiky soudržnosti.

Nezávisle na nepříliš výhodné bilanci pro prohlubování integrace, která vyplývá z našich závěrů, musíme zdůraznit, že úspěšnost v prosazování vlastních zájmů na unijním fóru je závislá na řadě faktorů. A právě tato úspěšnost je klíčem k realizaci strategických cílů. Proměnných, které ovlivňují sílu jednotlivých států a jejich skupin při střetu zájmů, je velmi mnoho, mění se také v závislosti na otázce, které se spor týká, můžeme ale určit několik, které mají vždy dominantní význam. Kromě základního činitele - politické síly státu (závislé nejen na potenciálu obyvatelstva nebo ekonomiky; stačí si porovnat politickou váhu Francie a Itálie, abychom došli k takovému závěru) - existují jiné faktory rozhodující o úspěchu nebo neúspěchu v mezinárodních střetech. Mezi nejdůležitější patří jistě schopnost využít unijní nástroje (i ty neformální), jasně definovat priority a tvořit účelné koalice - nalézat spojence.

Na rozdíl od směru a tempa integrace, kde má česká a polská diplomacie jen malý vliv, jsou výše zmíněné faktory do velké míry závislé na samotných hráčích. Existují samozřejmě určitá vnitřní omezení, zejména v otázce tvorby koalic (ne každý národní zájem má šanci nalézt dostatečný počet spojenců, aby se dal prosadit), nicméně zdá se, že v této oblasti má Praha i Varšava stále zásadní rezervy. Na slabost polské státní správy v této oblasti poukazuje ve své analýze rovněž Tomasz G. Grosse, který definuje tři základní oblasti problémů:

1. Profilování vize strategických postupů;

2. Implementační problémy v oblasti evropské politiky;

3. Obtíže se zahájením síťové spolupráce v rámci EU.⁸

Znatelná je zejména slabost strategického myšlení u polských politiků a úředníků spojená s reaktivním postojem na iniciativy zvenčí, tedy i z EU. Chybí seriózní debata na téma priorit národního rozvoje: základním problémem se stává vysoká absorpce unijních fondů, ne jejich co nejlepší využití. Chybějící vize na straně druhé oslabují pozici Polska na unijním poli. Jednoduše řečeno: je těžké prosazovat vlastní zájmy, když je nemáme jasně definovány.

V souvislosti s tím, že Česko i Polsko mají malou šanci ovlivnit strategický směr rozvoje integrace, a při vědomí, co z tohoto faktu plyne, je nezbytné provést hloubkovou analýzu a utřídit si národní priority. Tímto způsobem si stanovíme nejdůležitější vyjednávací cíle. Stručně řečeno, kterých prvků se můžeme vzdát, ale také jak je můžeme co nejlépe „prodat". Z tohoto důvodu je nezbytné posílit (ve smyslu kvalitativním, ne kvantitativním) administrativu spojenou s Unií tak, aby byla schopna úspěšně plánovat strategie, využívat všechny nástroje, které EU poskytuje, a tvořit koalice schopné prosadit dříve definované cíle.

Poznámky

1. Více v Paweł Ukielski, Polska pozycja w Unii Europejskiej a relacje Polski z Czechami, Słowacją i Węgrami, in: Jacek Kloczkowski, Tomasz Żukowski (ed.), Rzeczpospolita na arenie międzynarodowej. Idee i praktyczne dylematy polityki zagranicznej, Warszawa-Kraków 2010, s. 349-366.

2. Przemysław Żurawski vel Grajewski (nar. 1963) působí na Katedře mediálních a politologických studií lodžské univerzity. V letech 1995-1996 pracoval na Úřadě vládního zmocněnce pro evropskou integraci a zahraniční pomoc, byl členem Evropského parlamentu (2005-2006) a specializoval se na východní politiku EU.

3. Przemysław Żurawski vel Grajewski, Nicea albo Chmielnicki, in: Týž, Geopolityka - siła - wola. Rzeczpospolitej zmagania z losem, Kraków 2010, s. 217-218.

4. Srov. Paweł Ukielski, Polskie interesy w Unii Europejskiej - w poszukiwaniu sojuszników, in: Jacek Kloczkowski (ed.), Polska w grze międzynarodowej. Geopolityka i sprawy wewnętrzne, Kraków 2010, s. 152-154.

5. Internetová stránka polského předsednictví: (http://www.prezydencjaue.gov.pl/archiwum/352-wstpne-priorytety-polskiej-prezydencji-zaakceptowane)

6. Více v Niemieccy politycy lobbują na rzecz koordynacji gospodarczej strefy euro, in: „BEST OSW" č. 4(164)/2011, s. 10; Przedstawiciele niemieckiej gospodarki poparli Pakt konkurencyjności, in: „BEST OSW" č. r 9(169)/2011, s. 9; Niemcy zgodziły się na „rozmiękczenie" Paktu konkurencyjności?, in: „BEST OSW" č. 10(170)/2011, s. 10.

7. Více o strategii „Evropa 2020" v T. G. Grosse, Rola interesów narodowych w polityce europejskiej: przykład dyskusji o Strategii „Europa 2020", in: „Międzynarodowy Przegląd Polityczny" č. 2(26)/2010, s. 205-222.

8. Tomasz G. Grosse, Wpływ kultury politycznej na kształtowanie polityki europejskiej w Polsce, in: „Międzynarodowy Przegląd Polityczny", č. 1(25)/2010, s. 158.

Autor působí v Institutu politických studií Polské akademie věd.

Přeložila Lucie Zakopalová.

Text byl publikován v rámci projektu podpořeného Česko-polským fórem. Přečtěte si i další příspěvky k tématu Společné zájmy Česka a Polska v kontextu polského předsednictví EU.

Revue Politika 5/2011

• < Předchozí