Ondřej Krutílek, Mróz nadchodzi i z Brukseli i z Pragi
Nowa dyrektywa o energetycznej charakterystyce budynków jest zła, ale jest to również nasza wina
Historia dyrektywy w euro-żargonie familiarnie nazywanej EPBD II, która jeszcze przed upływem terminu jej implementacji wzbudza uzasadnione obawy co do niebagatelnych skutków finansowych, jest pod wieloma względami typowa. Nie chodzi przy tym tylko o jej treść. Symptomatyczny jest również sposób, w jaki została przyjęta. Nic więc dziwnego, że oczom świata ukazała się norma, która potencjalnie wyrządzi więcej szkód, niż przyniesie pożytku, przynajmniej w pierwszych latach obowiązywania.
Dyrektywa 2010/31/UE albo EPBD II (Energy Performance of Buildings Directive) nie jest normą nową. Jej punktem wyjścia jest obowiązująca dyrektywa 2002/91/WE, przyjęta już w roku 2002 w celu, by tak rzec, urzędowej poprawy efektywności energetycznej budynków[1]. W tym sensie, że nie w wyniku decyzji właścicieli, czy użytkowników, którzy sami powinni mieć motywację obniżenia kosztów korzystania ze swoich budynków, ale w oparciu o decyzję urzędników i polityków Unii Europejskiej (UE) i jej krajów członkowskich.
Można zrozumieć argument, że najtańszą energią jest ta, której nie zużywamy, szczególnie w czasach, gdy polityka już od kilku lat na wszystkich poziomach rozbrzmiewa hasłem bezpieczeństwa energetycznego. Jednak z drugiej strony można postawić pytanie, na ile to właśnie regulacja efektywności energetycznej budynków zawiera potencjał odwrócenia powszechnego trendu zwiększania się zużycia energii, trendu niesprzyjającego bezpieczeństwu energetycznemu. Nawet jeżeli bylibyśmy o tym przekonani, to podstawowym założeniem powinno być, iż wiążące normy prawne wiodące do tego celu są przynajmniej co do podstawowych parametrów zakotwiczone w rzeczywistości, jasne i możliwe do wprowadzenia w życie[2].
Jeśli z tej perspektywy, perspektywy dobrego rządzenia (good governance), która nie powinna być obca instytucjom UE, spojrzymy na dyrektywę EPBD, czy jej następczynię EPBD II, to zauważymy, że obie te normy nie tylko nie spełniają powyższych oczekiwań, ale często są tworzone otwarcie wbrew takiej logice. Szczególnie dotyczy to nowej dyrektywy EPBD II.
Przyjęcie EPBD II na poziomie UE
Komisja Europejska składając swój projekt nowelizacji w listopadzie 2008 r. argumentowała, że dyrektywa 2002/91/WE nie przyniosła dotąd oczekiwanych efektów, gdyż (1) nie zawsze jest wystarczająco jasna (sic!) i (2) nie wszystkie kraje członkowskie jej wprowadzanie w życie potraktowały wystarczająco poważnie[3].
Pomijając fakt, że Komisja de facto przyznała, iż proces legislacyjny na poziomie UE może też wytwarzać buble, to uderza przede wszystkim impet, z jakim już w niecałe trzy lata po tym, jak pierwotna dyrektywa EPBD miała zostać w pełni implementowana (styczeń 2006), przystąpiono do obrony tej samej, nieefektywnej ustawodawczej ścieżki. Bez uprzedniej adekwatnej analizy braków wcześniejszej legislacji, czy zapewnienia wystarczającej przestrzeni dla wyrażenia stanowiska na temat przygotowywanej nowelizacji przez zainteresowane podmioty i szerszą publiczność.
Wytłumaczenie można najprawdopodobniej znaleźć w tym, iż nowelizacja dyrektywy EPBD nie pojawiła się znikąd. Stała się ona mianowicie częścią dużo szerszej palety projektów, które miały zrealizować kontrowersyjny cel UE znany jako 20-20-20 do roku 2020: obniżyć emisję dwutlenku węgla i innych gazów cieplarnianych o 20 proc., obniżyć zużycie energii poprzez zwiększenie efektywności o 20 proc. i zwiększyć wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych do 20 proc. produkcji[4]. Zresztą sam projekt EPBD II został częścią pakietu legislacyjnego, który obejmował również (1) projekt dyrektywy w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o produkcie, zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią i (2) projekt dyrektywy dotyczącej oznakowania opon pod kątem efektywności paliwowej i innych istotnych parametrów.
Ta agenda legislacyjna miała swoje źródła nie tylko w dążeniu UE, by wskazać innym podmiotom międzynarodowej polityki i globalnej gospodarki stronę, w którą powinien zmierzać namysł nad tworzeniem nowego porozumienia zastępującego protokół z Kioto do ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu z 1997 r. (bez względu na ich zazwyczaj całkiem odmienne stanowisko). Po części miała ona odwrócić również uwagę od wewnętrznych problemów Unii polegających na (1) oczywistej klęsce ekonomiczno-społeczno-środowiskowej strategii lizbońskiej z roku 2000, która do roku 2010 miała uczynić z UE „najbardziej konkurencyjną gospodarkę świata opartą na wiedzy” i (2) problematycznym przyjęciu zmian w traktacie nicejskim (tzw. konstytucję europejską odrzucili w 2005 r. w referendum obywatele Francji i Holandii i dopiero później zastąpił ją obowiązujący do dziś traktat lizboński).
Z tych powodów Komisja na dalszy plan zepchnęła meritum sprawy, czyli treść dyrektywy EPBD i jej potencjalnie rozważną, odpowiednio przedyskutowaną nowelizację. Przeciwnie, podjęła próbę przyspieszenia, jak to tylko było możliwe, koniecznej procedury ustawodawczej, a właściwie tylko formalnego jej przejścia. Parlament Europejski (PE) i Rada (a zatem kraje członkowskie) do tej „gry” przyłączyły się, biorąc pod uwagę swoje wcześniejsze zobowiązania w postaci porozumienia międzyinstytucjonalnego (zob. niżej).
Komisja przedstawiła projekt zmiany dyrektywy 2002/91/WE w trybie tzw. przekształcenia (recast), co zresztą umożliwiała pierwotna wersja EPBD. Jej art. 11 zawierał tzw. klauzulę przeglądową, właściwie standardową część większości nowych norm unijnych, wzywającą Komisję do przedstawienia po pewnym (niesprecyzowanym) okresie czasu raportu o funkcjonowaniu dyrektywy i ewentualnego przedstawienia projektu jej nowelizacji.
W takim działaniu nie byłoby nic kontrowersyjnego, gdyby zakładało ono rzeczywiście tylko przetworzenie pierwotnej normy, a zatem jej częściową zmianę i ujednolicenie tekstu przepisów. W takim przypadku można by zaakceptować ograniczenie konsultacji zainteresowanych podmiotów, czy przyspieszenie procesu legislacyjnego. Przedstawiona przez Komisję inicjatywa zakładała jednak o wiele więcej – całkowitą zmianę wcześniejszej dyrektywy.
Znajomość dotychczasowej działalności instytucji UE pozwalała oczekiwać – w oparciu o teorię cyklu politycznego opierającą się na założeniu, że tylko czasoprzestrzennie logicznie uporządkowane tworzenie polityki (w sensie policy) może potencjalnie przynieść oczekiwane skutki – że ostateczna dyrektywa (dzisiejsza EPBD II) nie będzie, mówiąc delikatnie, bezproblemowa[5].
Projekt Komisji został opublikowany po niecałych dwóch miesiącach (dokładnie 56 dniach) konsultacji publicznych, w ramach których Komisja otrzymała 274 uwagi zainteresowanych[6]. Przy tym była to jedyna mająca jakieś znaczenie możliwość uzyskania przez Komisję informacji zwrotnych od podmiotów, których wcześniejsza i nowa legislacja dotyczyły. Komisja nie przedstawiła bowiem analitycznej oceny skutków tej regulacji (dokładnych wyliczeń), ani w ogóle żadnego szerszego studium na ten temat[7].
Parlament Europejski w pierwszym czytaniu zaostrzył wszystkie podstawowe rozwiązania projektu (co z historycznych przyczyn robi praktycznie zawsze)[8] i w zgodzie z logiką procedury przekształcania (rozpatrywanie „przyspieszone” w duchu art. 87 Regulaminu Parlamentu Europejskiego czy pkt. 9 Porozumienia międzyinstytucjonalnego w sprawie bardziej uporządkowanego wykorzystania techniki przekształcania aktów prawnych[9]) równocześnie zakończył pierwsze czytanie bez większych problemów (wynik głosowania 549:51:26) już w pięć miesięcy po przedłożeniu inicjatywy. Sprawozdawca Silvia-Adriana Țicău przedstawiła projekt sprawozdania Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii już w 82 dni po złożeniu przez Komisję projektu (w tym okresie wypadało w dodatku Boże Narodzenie), komisja uchwaliła tekst w pierwszym czytaniu w 56 dni, Komisja Prawna zrezygnowała z zajęcia stanowiska, a cały parlament sfinalizował pierwsze czytanie po kolejnych 23 dniach.
Rada UE reprezentująca kraje członkowskie, które przecież ostatecznie w największym stopniu poniosłyby konsekwencje obfitych projektów eurodeputowanych, powyższej propozycji PE w pierwszym czytaniu nie uchwaliła. Trwające przez następny prawie rok negocjacje dotyczyły jednak przede wszystkim kwestii proceduralnych, a mianowicie jak uzgodnić projekt z traktatem lizbońskim, który w tym czasie wszedł w życie. Parlament i Rada, moderowane przez Komisję, prowadziły rozmowy tak, by konieczne drugie czytanie nastąpiło jak najszybciej. Mówiąc inaczej, kluczowe wspólne stanowisko Rady (wynikające z pierwszego czytania w Radzie) było już wcześniej przedyskutowane z przedstawicielami Parlamentu i Komisji. Dlatego właśnie po jego przyjęciu ostateczna wersja dyrektywy była opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE tak szybko – w dwa miesiące później.
Przebieg prac nad przyjęciem dyrektywy 2010/31/UE
- Przedstawienie inicjatywy ustawodawczej KOM(2008)780 13.11.2008
- Przedstawienie projektu sprawozdania komisji ITRE (sprawozdawca Silvia-Adriana Țicău) 3. 2. 2009
- Przyjęcie sprawozdania w komisji ITRE (1. czytanie, 36:10:3) 31.03.2009
- Uchwalenie na posiedzeniu plenarnym PE (1. czytanie, 549:51:26) 23.04.2009
- Wspólne stanowisko Rady 14.04.2010
- Przyjęcie sprawozdania w komisji ITRE (2. czytanie, 53:0:0) 28.04.2010
- Uchwalenie na posiedzeniu plenarnym PE (2. czytanie, bez głosowania imiennego) 18.05.2010
- Publikacja dyrektywy w Dzienniku Urzędowym UE 18.06.2010
Źródło: Legislative Observatory
Przekształcenie pierwotnej dyrektywy EPBD zajęło od przedstawienia projektu do publikacji w Dzienniku Urzędowym UE jak na standardy UE relatywnie mało czasu – 19 miesięcy. Ostatecznie przyjęty akt ustawodawczy jest znowu dyrektywą, a zatem powinien wiązać kraje członkowskie tylko co do celu, jak głosi znana definicja dyrektywy. Mimo to, EPBD II przynosi cały szereg nowych rozstrzygnięć ograniczających pole działania krajów członkowskich w zakresie realizacji własnej, niezależnej polityki w tej dziedzinie. Inaczej mówiąc, EPBD II podtrzymuje trend widoczny przynajmniej od Traktatu z Maastricht, polegający na zwiększaniu się liczby przyjmowanych dyrektyw, które są na tyle szczegółowe, że swoim charakterem w rzeczywistości zbliżają się do rozporządzeń – bezpośrednio obowiązujących i bezpośrednio stosowalnych. W tym konkretnym przypadku zjawisko to wzmacnia lokalny charakter problemu, który ma rozwiązywać dyrektywa i jego „europejskie rozwiązanie”. W dodatku chodzi o „klasyczną” normę o charakterze regulacyjnym – w wyniku europejskiego procesu legislacyjnego powstało ustawodawstwo uniemożliwiające krajom członkowskim dalsze definiowanie własnych priorytetów politycznych w tej dziedzinie spraw publicznych, za to brzemię (finansowe) jego realizacji (a właściwie wykonania jego niebagatelnej obowiązkowej części) co do zasady spoczywa na państwach członkowskich.
Gdyby na takie ustawodawstwo zgodziły się wszystkie bez wyjątku kraje członkowskie UE i gdyby było ono we wszystkich swoich rozstrzygnięciach (w tym w zakresie oczekiwanych skutków) wystarczająco jasne, można by jego regulacyjny charakter zaakceptować. EPBD II taką legislacją jednak nie jest: w Radzie dyrektywa została przyjęta kwalifikowaną większością (a zatem nie jednomyślnie) i zdecydowanie nie jest ona jednoznaczna. Nie jest na przykład jasne, co oznacza „budynek o niemal zerowym zużyciu energii” – kluczowe pojęcie w całej dyrektywie. Odpowiedni przepis stanowi tylko, że jest to „budynek o bardzo wysokiej charakterystyce energetycznej określonej zgodnie z załącznikiem I”, ale dyrektywa nie obejmuje całej energii koniecznej „do utrzymania klimatu wewnętrznego” budynków, lecz tylko energię zużywaną przez urządzenia do „ogrzewania, chłodzenia, wentylacji, ciepłej wody, oświetlenia budynku lub modułów budynku, lub ich kombinację”[10].
Jak Czechy odniosły się do EPBD
Mimo to Republika Czeska nie tylko zaakceptowała nowelizację dyrektywy EPBD, ale uczyniła to o wiele szybciej niż się tego oczekiwało i bez elementarnego rozważenia sprawy przez parlament. Widocznie i na organy parlamentu podziałało, że Komisja swój wniosek chciała rozumieć (oficjalnie) jako przekształcenie wcześniejszej dyrektywy 2002/91/WE, stąd poświęciły mu mniej uwagi niż zazwyczaj poświęcają zupełnie nowym propozycjom.
Z merytorycznego punktu widzenia Czechy zajęły się projektem dyrektywy EPBD II niedbale, za to jeśli idzie o tempo – niezwykle żwawo. Nie da się dowieść związku przyczynowego między przewodniczeniem przez Czechy Radzie UE w pierwszej połowie 2009 r. a pełnymi inicjatywy działaniami czeskiego rządu (szczególnie premiera Jana Fischera oraz ministrów Gustáva Slamečky i Vladimíra Tošovskiego), ale biorąc pod uwagę na czym polega instytucja prezydencji, można wnioskować, że czynnik ten też odegrał swoją rolę.
W ramach wspomnianych wyżej publicznych konsultacji projektu nowelizacji pierwotnej dyrektywy 2002/91/WE z Czech zgłoszono jedną uwagę, gdy inne kraje członkowskie były nieporównywalnie bardziej aktywne (na przykład Wielka Brytania przedstawiła 28 uwag). W Parlamencie Europejskim zarówno na poziomie komisji, jak i na posiedzeniu plenarnym Czesi zawsze w większości znajdowali się wśród popierających nową dyrektywę. Na przykład w głosowaniu nad zakończeniem pierwszego czytania obecni na sali czescy deputowani głosowali 17:5 za EPBD II. W Komisji Przemysłu, Badań Naukowych i Energii przygotowującej drugie czytanie wszyscy uczestniczący w posiedzeniu deputowani głosowali jednomyślnie (ma się rozumieć „za”).
Najbardziej zdumiewa podejście do projektu dyrektywy w samych Czechach. Rząd Mirka Topolánka przyjął swoje wstępne stanowisko już w grudniu 2008 r., zaledwie 20 dni po sporządzeniu informacji na temat projektu w Parlamencie Europejskim (nowelizacja wyraźnie uległa potem zmianom). Republika Czeska faktycznie więc zgodziła się na projekt nie czekając nawet na rzeczywiste rozpoczęcie procesu legislacyjnego na poziomie UE, w ramach którego mogłaby ewentualnie modyfikować swoje stanowisko. W dodatku nikt do czegoś takiego nie zmuszał.
Śladem rządu poszły działania obu tzw. europejskich komisji parlamentarnych, tj. Komisji Spraw Europejskich Izby Poselskiej i Komisji Stosunków z UE Senatu. Wystarczająco wymowny jest fakt, że projekt nie był omawiany na posiedzeniu plenarnym ani Izby Poselskiej, ani Senatu, chociaż należy przyznać, że żadna z komisji nie ma potencjału wpływania na proces legislacyjny w UE. Obydwie komisje, podobnie jak rząd, przyjęły projekt do wiadomości jeszcze zanim Parlament Europejski wprowadził do niego zasadnicze zmiany.
Przebieg prac nad dyrektywą 2010/31/UE w Republice Czeskiej
- Wstępne stanowisko rządu 22.12.2008
- Dyskusja w Komisji Rozwoju Regionalnego, Administracji i Środowiska Naturalnego Senatu (projekt przyjęty do wiadomości) 21.01.2009
- Dyskusja w Komisji Spraw Europejskich Izby Poselskiej (sprawozdawca Břetislav Petr; projekt przyjęty do wiadomości) 22.01.2009
- Dyskusja w Komisji Gospodarki, Rolnictwa i Transportu Senatu (projekt przyjęty do wiadomości) 25.02.2009
- Dyskusja w Komisji Stosunków z UE Senatu (sprawozdawca Otakar Veřovský; projekt przyjęty do wiadomości) 4.03.2009
Źródło: Izba Poselska i Senat Parlamentu Republiki Czeskiej
Uwagi końcowe
Problemy z implementacją dyrektywy EPBD II, z którymi borykają się dziś Czechy, można między innymi złożyć na karb następujących faktów: (1) proces legislacyjny, który doprowadził do uchwalenia tego aktu, nie wynikał z rzeczywistej potrzeby przyjęcia nowego ustawodawstwa, a raczej Komisja nie oparła swojego projektu na takiej potrzebie, (2) instytucje UE projekt Komisji – stosując tryb przekształcenia – poddały dyskusji tylko formalnie, nie uwzględniając potencjalnych (finansowych) skutków (dla krajów członkowskich), (3) Republika Czeska, a właściwie jej przedstawiciele na poziomie krajowym i unijnym od początku nie doceniali projektu i akceptowali go jeszcze zanim zajęły się nim instytucje UE.
Możliwe, iż oczekiwana nowelizacja ustawy o gospodarce energetycznej (nr 406/2000 z późn. zmianami) i powiązanych z nią przepisów podustawowych, która powinna była implementować nową dyrektywę w Czechach przed 9 lipca 2012 ostatecznie nie obciąży finansowo podmiotów, których dotyczy bardziej niż to naprawdę konieczne. Na przykład dlatego, że dla ich zadowolenia użyje się części dochodów ze sprzedaży tzw. uprawnień do emisji CO2. Mimo to przypadek dyrektywy EPBD II nie powinien zostać zapomniany. Dlatego, że wiernie oddaje rzeczywistą treść pojęcia „europejskie rządzenie/zarządzanie” (European governance)[11] i pokazuje, iż ma sens przyglądanie się każdemu, nawet początkowo „niepozornemu” procesowi legislacyjnemu w UE, gdyż jego skutki mogą dosięgnąć praktycznie każdego. Chyba osiem lat po wstąpieniu do UE mogliby się do tego przyzwyczaić nawet Czesi.
Tłumaczył Artur Wołek
[1] Dyrektywa 2002/91/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, Dz.U. WE L 1/65, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:12:02:32002L0091:PL:PDF
[2]Zob. Better Regulation, http://ec.Europa.Eu/governance/better_regulation/index_en.htm.
[3] Wniosek dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (przekształcenie) (przedstawiony przez Komisję), KOM(2008) 780, Bruksela 13.11.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0780:FIN:PL:PDF.
[4] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. 20 20 by 2020. Europe's Climate Change Opportunity, COM(2008) 30, Brussels, 23.1.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0030:FIN:en:PDF
[5] P. Fiala, K. Schubert, Moderní analýzy politiky. Uvedení do teorií a metod policy analysis, Barrister & Principal, Brno 2000, s. 32-37.
[6]Public consultation. Recasting of the Energy Performance of Buildings Directive, http://ec.UEropa.UE/energy/efficiency/consultations/2008_06_20_building_directive_2002_en.htm.
[7] Dokument roboczy służb Komisji. Dokument uzupełniający. Wniosek dotyczący przekształcenia dyrektywy w sprawie charakterystyki energetycznej. Streszczenie oceny skutków, COM(2008) 780, Bruksela 3.11.2008, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SEC:2008:2865:FIN:PL:PDF.
[8] Zaproponował m.in., by kraje członkowskie musiały zrezygnować ze wsparcia dla budowania lub renowacji budynków, które nie spełniają ostrzejszych minimalnych kryteriów charakterystyki energetycznej dwa lata wcześniej (30 lipca 2012 r.), niż proponowała Komisja, wprowadził pojęcie „budynek o całkowicie zerowym zużyciu energii” (net zero building; zamiast pojęcia „budynku, którego emisja CO2 i zużycie energii pierwotnej są niskie lub zerowe”), przy tym od 31 grudnia 2016 r. miano budować już tylko takie konstrukcje (ale definicja „budynków o całkowicie zerowym zużyciu energii” miała zostać wypracowana dopiero ex-post – przez Komisję do 31 grudnia 2010 r.); zob. O. Krutílek, Proč je Evropský parlament neviditelný?, „Revue Politika“ 2009, nr 9, http://www.revuepolitika.cz/clanky/1170/proc-je-evropsky-parlament-neviditelny.
[9] Porozumienie międzyinstytucjonalne z dnia 28 listopada 2001 r. w sprawie bardziej uporządkowanego wykorzystania techniki przekształcania aktów prawnych, Dz.U. C 77 z 28.3.2002, s. 1, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:01:03:32002Q0328:PL:PDF.
[10] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/31/UE z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków, Dz.U. L 153 , 18/06/2010, art. 2, http://Eur-lex.Europa.Eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:153:0013:0035:PL:PDF
[11]Zob. European Governance. A White Paper, http://EUr-lex.Europa.Eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0428:FIN:EN:PDF.